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1关于城乡统筹发展背景下的普法建设研究——以重庆直辖市为例唐静摘要：人们在研讨或践行城乡统筹的时候，往往把绝大多数的注意力集中于与经济、社会发展本身密切相关的一系列硬性指标上，这种相对功利化的发展策略往往会让我们忽视发展过程中软环境建设，其中，统筹城乡普法建设无疑是软环境建设最为重要的内容之一，它既是城乡统筹发展的重要内容，也是为发展保驾护航的刚性规制，还是社会文明时期公序良法的内在要求，由此，我们应该而且必须在城乡统筹发展中把统筹城乡普法建设作为一个重要的内容加以实施。关键词：普法城乡统筹建设一、统筹城乡普法建设的必然性思考重庆作为我国城乡统筹试验地，如何在统筹城乡经济发展的同时，加强软环境建设，尤其是统筹作为第一软环境的法制环境建设显得尤为重要。无疑，统筹城乡普法建设正是“平安重庆”建设的重要内容，而“平安重庆”的打造将为发展重庆软环境奠定坚实的基础，借助于良好的软环境建设，必将为重庆形成西部生产要素聚集洼地及人力资源汇集的高地做出基础性贡献，因此，统筹重庆城乡普法建设就是在优化重庆软环境，而优化软环境就是在提升生产力水平。特别是当前地区之间的竞争日趋激烈，全球宏观经济形势不明朗，社会维稳任务日渐加重的形势下，如何进行普法建设，打造“平安重庆”以积极培育、建设、发展软环境，显现出价值理性与工具理性的2双重理性。具体的，我们又可以从以下几个方面来思考重庆统筹城乡普法建设的必要性。（一）、是统筹城乡经济、社会协调可持续发展的内在要求从工具理性的角度讲,“大城市带大农村”是重庆的城乡统筹发展基本特色，也即是说重庆的发展必须以城乡统筹共进为前提，而不单是城市本生的城市化水平的提升，它必须同时肩负发展农村经济、提高农民生活水平、使城市文明成果为大家所共享，所以，在这样一个大背景下，普法建设必须作为重庆城乡统筹的一个内在要求出现。由于重庆城乡统筹试验肩负着改革与发展的重任，正如之前的深圳、浦东一样，是国家发展的战略部署，而这种战略的实现，必然具有改革先导性。其间，社会、经济各种要素组合交织，体制的调适、社会结构的重组、利益的分配整合必将彼此交织，由此带来的非稳定性因素随之增加，对经济、社会系统本身的自我调控能力要求随之增加，而普法建设正是维系改革、发展期间经济社会系统稳定一个最为重要的规制性内容。这种规制从两方面同时展现：一是中国特色社会主义市场经济建设方面；一是中国特色社会主义发展方面。从第一方面讲，市场经济作为一种权利经济,是受市场主体——企业与消费者本生的利益、以及区域或局部利益驱动的，而各利益相关者为维护其自身利益,保障自己追逐自身利益的合法权利,就需要了解法律,应用法律;而市场经济的契约性也需用法律手段规定交易的基本条件,以保证契约的顺利履行,并通过对契约行为本身的规制以实现维护市场秩序的目的。同时，法律及3法律调整机制的中立性,有助于市场经济条件下竞争规则的公平、公开与公正的维系,还有助于保持竞争行为的正当性;并最终实现市场经济在资源配置过程中的优化效用。通过统筹城乡普法建设，能够从法治层面上，对缩小在经济建设领域当中的城乡二元分化现象起到硬性规制的调控作用，具体表现为城乡二元主体在发展进程中对法律规范下的各自权益具有充分的认识，并通过法律的手段加以维系；同时，还可以通过统筹城乡普法建设，从法治的层面对社会的初次分配及再次分配适度宏观调控，及公共资源的合理配置以最终实现城乡统筹、并进的目的。从第二方面讲，中国特色社会主义的建设，是一个先富与后富，并最终实现共同富裕的这样一个过程，但是由于诸多原因，我国城乡二元分治想象严重，城乡贫富差距越来越大，据专家分析，我国的基尼系数可能已经超过0.6，这不单与社会主义关注人类终级命运公平内涵的价值取向相背离。而且，从社会化契约的角度讲，政府作为公权力的代表，也必须对城乡二元分治现象进行法律层面的社会化规制，以体现法律的善意，并从统筹城乡间公平的角度建立社会公平机制，并从规则的角度予以固化。反之，如果法律违背其善意这一宗旨，则有可能误导新的平衡机制。由此，通过法律社会化契约表达，以实现对城乡间利益及发展机遇的有效平衡，也即是要从更为广泛的整体层面关注社会不同群体间的利益交割。“社会化契约关注的是利益相关者之间的整体利益。整体利益与我国计划经济时代强调的集体利益不同，集体利益是以牺牲个人利益为代价的，整体利益是利益相关者个体利益的融合，代表着大多数的个体利益。”[1]也唯有这种将包容4了个体合理权利的社会公共利益作为出发点的城乡统筹发展才是我国特色的社会主义建设，发展才具有可持续和协调姓。（二）、是城乡统筹发展的重要内容从价值理性的角度讲，经济建设只是城乡统筹发展的一个方面的内容，但是城乡统筹应该包括精神文明、社会文明。统筹城乡普法建设理所当然的是精神文明与社会文明的主要内容，具体又可以从如下几个方面进行分析。它是法治社会化的基本要求。我国多年以来一直倡导建设法治社会，但是由于城乡间在教育水平、公共品供给等方面存在着显著差异，导致城乡间在践行法治上存在着巨大差异，并在很大程度上体现为城乡间文化的冲突，这样会进一步产生农村人口的城市化阻滞现象，以及城乡一体化进程中的要素交易的市场冲突，比如：城乡间产品流通交易的反市场定价行为现象。由此，统筹城乡普法建设是我国实现法治社会的必然要求，因为依法治国的目标形态是法治,其价值形态从“理性人”的角度讲则是把人还原为人。所以只有站在类存人的高度来建设法治社会，统筹城乡普法建设才能充分体现法律对人的自由、尊严、价值、正义等的关怀。也才能真正意义上的实现统筹城乡发展，体现法的“善意”价值。此外，从实践的层面讲，统筹城乡普法建设是法治社会对公序良法的内在呼唤，随着城市化进程的推进，城乡间要素资源的交流日益频繁，不但是是人的城市化，还包括城乡其他要素资源的流通，产品的交易，这都要求城乡间在法治上具有对等的法制观念、相当的法制内容、可平等践行法律的实践主体（农民与市5民），从这个角度讲，统筹城乡普法建设的是法治实践的公平。也即是良法。“法律既是公民行为的最终导向,又是司法活动的唯一准绳;不论私人还是政府都必须首先和主要受法律的约束”[2](169页)。从这个意义上讲，无论农民或是市民都应该是法律构件下的平等主体。而这种目标的达成必须以城乡普法建设的实践为前提。二、重庆城乡统筹普法建设阶段性经验重庆的普法建设不单是贯彻我国“依法治国”的政策方针，还肩负统筹城乡法治文明的重任。目前，重庆统筹城乡普法建设主要取得以下几个方面的阶段性经验：（一）、抓基层是重庆统筹城乡普法建设的重心为使普法城乡统筹落到实处，重庆市在普法过程中始终坚持普法工作基层化取向，初步形成了“学习、宣传、使用、深化、保障”的统筹城乡普法机制。从“送法下乡”、“送法进社区”到依法治村再到创建“民主法治村”、“民主法治社区”，使城乡基层的依法治理水平不断提高。目前，全市被评为全国“民主法治示范村”、市级“民主法治示范村”已不在少数。通过“民主法治村”、“民主法治社区”创建活动、依法治校、依法治企等基层依法治理的不断推进，并随着《重庆市法律援助条例》等地方性法规的颁布实施，重庆市在基本形成了适应经济社会发展的地方立法框架基础上，初步形成了统筹城乡的普法机制，全市法治环境明显改善，软环境建设明显上到了一个新的水平，为经济、社会平稳高速发展奠定了法制基础。（二）、找准突破点是重庆统筹城乡普法建设出成绩的关键6重庆统筹城乡普法建设成效之所以比较明显，与其注重“找准节点、抓住重点、做好关键”的工作思路密不可分，具体讲统筹城乡普法节点是农民工、重点是青少年、关键是普法干部。从农民工的角度讲，他们不但是城市建设的生力军，还是未来农民城市化进程中的主体，更是传递城乡法制文明的桥梁，目前，重庆城区的民工以重庆人为主，占总人数的81.16%，因此，抓好农民工的普法建设时统筹城乡普法建设的对实现重庆城乡普法建设，乃至统筹重庆城乡发展都显得尤其重要。为此，市委法建领导小组下发了《关于印发〈上门为外出务工农民开展法律宣传和服务工作方案〉的通知》，专门就外出农民工的法制宣传工作提出了具体要求。今年9月28日，重庆在全国率先设立“农民工日”，以法律形式把统筹城乡普法建设落到了实处。并统一编印发放了《农民工普法读本》印成《农民工法律知识手册》、《法律服务手册》、《法律服务联系卡》和《农民工维权手册》等基础教材。组建了“建设社会主义新农村法律服务团”。扎实开展了农民工普法“五抓”活动。通过这一些针对农民工的普法活动，使统筹城乡普法建设卓见成效，对重庆城乡统筹发展意义重大。从青少年的角度讲，他们是教育的重点，是新生代农民工未来的主体，是直接关系未来城乡建设发展的人力资源，做好他们的普法工作无疑是统筹城乡普法建设的重点。目前重庆已探索出一系列行之有效的办法，比如学校配备法制副校长、法制辅导员，开设法制宣传专栏，举办法律知识竞赛等。同时，加强了城乡青少年普法建设起点的一致性：一是由市教委组织专家统一编写了7大中小学法制课教材，二是利用监狱、劳教场所建立青少年法制教育基地。三是积极开展依法治校活动，有力推进了学校规范化、法治化进程。通过统筹城乡间青少年的普法建设，不但起到了预防青少年犯罪的目的，还未重庆发展提供了优质、守法的人力后备资源。此外，重庆在统筹城乡普法建设的同时，还注重普法实施主体——普法干部的学法、守法、执法、宣传法的管理。比如在学法方面，我市坚持对全市新提任领导干部也进行法制理论知识考试，通过一系列相关措施的执行，不但提升普法干部本身的法制水平，也为实施统筹城乡普法建设奠定了理论基础。（三）、搭平台是实现统筹城乡普法建设可操作性的保障统筹城乡普法建设作为一项实施性很强的工作，必须建设、创新有效的实践平台，才能使普法工作落到实处，重庆的普法尤其强调这方面工作。比如现在正大力实施以“平安重庆”建设为主线的“百千万普法示范工程”。该工程分为乡镇(街道)、村(居)、大院(小区)三个层次，2008年底启动，2009年在市内100个乡镇(街道)、1000个村(居)、10000个大院(小区)扎实开展，2010在全市大范围推开。三、统筹城乡普法建设的实现路径探索虽然重庆在统筹城乡普法建设过程中取得了一定成绩，但是与实现“依法治国”的目标，统筹城乡法制建设仍然存在一定差距，而且在普法过程中也出现了一些问题，比如重视对经济权益的维护,轻视对民主政治权利的保障；不少基层干部中还存在的“官本位”思想对统筹城乡法治文明也形成了一定程度的阻碍,8法制宣传教育的形式主义现象依旧存在等。为此，我们有必要而且必须继续在统筹城乡普法建设上作出更多探索，结合重庆市统筹城乡普法建设现状，本文拟从以下几个方面进行探索：（一）、处理好统筹城乡普法建设中的几个关系一是处理好普法建设城乡协调一致的关系。统筹城乡普法建设，顾名思义，一是要在普法建设中从普法内容、普法措施、普法保障上体现城乡在实现法制文明过程中的一致性、平等性；二是从城乡发展水平，文明程度上进行城乡普法方式上的有区别协调，比如，在自身权利维护方面，城市居民相对于农村居民可能有更强的法律敏感度，简单的例子，农村不会把噪音污染看成是对自己的权利的一种侵害一样。三是针对城市化进程中城乡各自的角色扮演进行普法内容上的协调，坚持即区别又统一得原则。目前对城市居民而言，更多的是深度城市化进程中的法治文明观念的塑造，而对于农村居民，更多的是现代化进程中如何利用与自己切身利益相关的法律实践来有效维护自身权益。但是，这并不否认农村实现法制文明的必要性，而只是针对当下最为迫切的普法事宜而言。二是处理好普法建设中经济建设与法制建设的关系。在前文已经对法制建设作为第一软环境对经济发展的重要性进行了一些阐述，但是同时，我们始终不能忘记“发展”在很长一段时间内仍然是我国社会的一个最为重要的主题，所以统筹城乡普法建设必须处理好法治刚性规制与发展内容、形式多样化的关系，更不能因噎废食，这个“度”即是在进行城乡普法统筹建设的同时必须以经济、社会的可持续健康发展为前提，必须从我国法治文9明水平还不高的现状出发，必须坚持循序渐进的普法原