草海环境保护与社区发展的制度分析

草海环境保护与社区发展的制度分析一、导言中国部分地区自然资源的退化与农村人口的贫困是联系在一起的，资源退化导致贫困，贫困又加剧对资源的掠夺，这种恶性循环日趋严重。在中国目前实施的西部大开发战略中，环境保护被提到了重要的位置。在市场化进程中，如何保持经济与生态环境的良性互动，走脱贫与自然保护相结合的路子，对于保护区以及广大贫困地区的农民具有重要的现实意义。草海自然保护区位于云贵高原东部，贵州省的西北部，紧邻威宁县城的西南侧，是云南高原向贵州高原过渡的顶点区域，面积120KM2。草海自然保护区成立于1985年，1992年经国务院批准升格为国家级自然保护区。素有“高原明珠”之称的草海，现有水面面积27.5KM2，平均水深2M，水面海拔高度2171.7M，是世界十大最佳观鸟区之一，它是一个完整的、典型的高原湿地生态系统，对于维系整个云贵高原的生态有着重要的作用。草海是贵州最大的天然淡水湖泊，因湖内水生植物繁茂而得名，有着丰富的动植物资源，作为国家一级保护动物黑颈鹤等珍稀鸟类及其他侯鸟的重要越冬地，草海在国内外享有较高的声誉，在《中国生物多样性保护行动计划》（白皮书）中，草海被列为国内一级重要保护湿地。长期以来，由于不合理的开发利用和各种污染物的不断涌入，导致草海湿地生态系统受得了严重影响，社区经济发展滞后，农户生活贫困。目前，我国学术界对解决农村生态环境问题的研究大都集中在如何运用行政、技术、法律、经济等手段去遏制，其基本的特色是“堵截”。笔者认为，市场化是中国农村经济发展的必由之路，经济成果与生态环保并非如鱼与熊掌不可兼得。因而我们应另辟蹊径，通过理论创新来揭示农村经济与生态环境之间的良性互动模式和机理，进而探索促进两者良性互动的对策体系。其基本的考量是建立在利益激励兼容基础之上的“疏导”。我们认为，欲使中国农村经济可持续发展，就必须使中国农村农户投入生态环保的积极性可持续。没有第二个“可持续”就难以有第一个“可持续”。而这第二个“可持续”一旦实现，则实现第一个“可持续”的成本（包括有形的可计量的成本和无形的难以计量的成本）将是较低的，将是“经济”的。本文从集体行动的理论逻辑探讨公共事物的治理结构，认为集体行动可以克服“市场失灵”和“政府失灵”的不足。有关集体行动的理论和实践应为转型经济条件下促进中国农村经济的可持续发展提供有针对性的、可操作的、实施成本较低的对策新思路。二、草海生态环境的历史变迁及自然保护与社区发展的矛盾冲突据考证，草海形成于15万年以前，现存草海的历史变迁，可分为自然衍化和人为影响两个阶段。其自然衍化总体上经历了生成、消亡和复苏三个历程（复苏时期大约是1860年）。随着社会的发展和人类的频繁活动，草海进入了人为影响阶段。草海复苏后，水域面积曾达45KM2，每年6、7月雨季，常因洪水而淹没湖滨的颠黔公路及部分农田，形成一定水害。1958年，有关部门制订了综合治理草海的计划，并于当年对草海实施了排水工程，使草海水域面积减少到31KM2。这是人为活动对草海生态环境的首次干预。1970年，为了得到更多耕地，解决粮食不足问题，开始了大规模的排水工程，用了两年多的时间，耗费130多万元资金和200万个劳动工日，加宽、加深了1958年挖掘的排水渠道，炸毁了出水口的大桥节制闸。到1972年，草海仅存约5KM2的水面。人类在对大自然的索取方面几乎无所不能，但同时也遭到了大自然的报复。1972年的大规模排水造田工程，不仅没有达到预期的结果，反而使草海的生态环境遭到了严重破坏。因草海底部泥炭层很厚，常年积水不干，兼之有成片的裸露岩层，实际仅开垦出农耕地5700余亩（约为3.81KM2），而原来计划是要垦出农地46500亩（约31.02KM2）。草海排水后使局部地区气候发生了明显的变化，空气湿度减小，威宁当地大气中每年损失970万吨水气，大气降水量减少，年均气温降低，灾害天气增加，春旱加剧，夏季低湿，秋雨增多，大风、冰雹增多，霜冻加重，对农作物生长十分不利；由于湖泊消失，地下水位降低，流量减少，湖滨周围水井干涸，水质矿化度增高；生物种群减少，迁飞鸟类几乎绝迹。在1956年～1982年之间，草海集水域内的森林覆盖率由36％降至10％。到1970年代末期，湿地和水鸟几乎全部丧失。1975年，仅有35只黑颈鹤在草海越冬。鉴于上述情况的发生，社会各界一致呼吁恢复草海水面，重建草海湿地生态环境。1980年，贵州省人民政府决定恢复草海水域，1981年动工，1982年水面恢复到25KM2（实测为19.8KM2）。此后，水生植物、鱼类、鸟类的种群数量逐年增加，草海生态环境逐渐恢复。然而，对湖周农民来讲（尽管最初的决策不是来自于他们自己），排湖工程对于扩大农田面积提供了一个极其难得的机会，而对于政府修坝，恢复湖水的决定怀有苦衷。回升的水位淹没了他们新开辟的农田。在湖滨和山丘之间拥挤居住的农民又在80年代末开始开垦湿地，尽管草海当时已被划定为自然保护区。至1991年，农民通过挖沟、抬高土地的方式把大片沼泽变为农田。鹤类及其他水鸟失去了它们的觅食环境，转向农地取食。鸟类增加对农作物的取食，使自然保护区与当地农民之间的矛盾日益突出。1991年春季，草海自然保护区获得了湖水水位的控制权。保护区关闭了大坝闸门，这样又升高了湖水水位，淹没了不少农地。用这种方式，保护区有能力在很大程度上控制了对湿地的开垦。但此时失去土地的农民转而向山上毁林开荒，事实上，自从70年代末，政府把部分山林分到个体农户后，相当多的农户家庭担心政府的政策将来会有变化，贴现率提高，他们反而加速砍伐了自留山上的树木。草海周围的森林覆盖率在1980年代初至1990年代初之间，从10％下降到6.9％，新一轮的毁林开荒高峰发生在80年代末到90年代初，农户的主要目的就是要扩大农耕地面积。保护区所采取的强有力行动确保了他们对野生资源的保护，这在草海自然保护中是意义深远的一步。然而，这一行动也给当地社区经济带来了危机，也导致自然保护区管理处和当地群众之间的矛盾冲突加剧。很多家庭只剩下了少量的湖滨耕地，有些家庭的湖滨耕地甚至全被淹没。在这种情况下，这些贫困家庭没有其他的生活出路，只能强化其他类型的资源利用，如捕鱼、小型家畜（禽）饲养、开垦坡地等。在一定程度上，当时草海湿地的恢复不是消除，而是加剧了环境恶化。从另一个角度讲，这些困难也提供了一个解决问题的机会，使有关方面认识到草海湿地的保护不能把社区发展置之门外。三、草海合作项目简介从1993年起开始实施的草海合作项目，运用参与式方法（PRA）在保护区内实践了一条自然保护与扶贫相结合的路子，到目前为止，合作项目已经进入第三期，项目覆盖农户在2000户左右。草海合作项目始终围绕着人的问题来开展工作，注重培育农民的参与意识，将农民放在合作项目的中心位置。草海合作项目主要受到国家鹤类基金会、国际渐进组织、福特基金会和部分国内配套资金的资助。草海合作项目第一期主要以渐进项目和村寨发展信用基金的启动和发展为主，项目第二期在第一期的基础上开展村级规划项目，项目第三期主要以培训活动为主。“渐进项目”利用小额赠款有条件地帮助最贫困的并具有一定劳动力、能选择适合自己的项目、并努力工作的农户；“村寨发展基金项目”让农民自愿组合，利用有限的资金，通过有效的组织管理，为农户提供借贷，培养村民的自主管理能力，使基金逐步滚动发展，促进社区经济与自然保护的协调发展；“村级规划项目”让村民共同参与制订自然资源保护和社区经济发展的规划，并自我组织实施；“小流域治理项目”积极培育农户的参与意识，依靠群众的智慧和力量治理冲沟，种植树木，保持水土，减少淤泥进入草海；合作项目的实施效果充分体现了合作计划的指导思想，脱贫与社区发展成效显著，参与式的方法增强村民了村民自我发展的信心和能力，在项目启动和实施过程中，由于强调了村民作为主人参与的重要性，使村民学会并增强了自我调查、分析、计划和行动的能力，学会了自己选择发展项目、自我实施、自行管理的能力。村民与保护区管理处结成了伙伴关系，管理处的威信在保护区树立，扭转了过去严重对立的局面，草海湖滨社区农户的环境保护意识明显增强，达到了自然保护与社区发展相结合的目的，被誉为自然保护与社区发展的“草海模式”。草海合作项目的实施，使生态环境恶化的趋势得到一定遏制，参与项目的农户自身的经济状况有了一定的改善，但目前草海仍面临不少问题。（考试大环境影响评价师）四、草海环境保护与社区发展面临的问题草海是座落于喀斯特发育地区的一个高原湖泊，历史上经历的生成、消亡、复苏的变化，以及人类可以随意改变其生态结构的事实，说明了草海的生态系统与社区资源利用的制度环境存在着不稳定性和脆弱性。（一）贫困人口对资源环境的强大压力尽管威宁县在总体上已十分贫困（2002年，全县农民人均纯收入1269元），但草海湖滨社区农户的经济和社会发展状况还明显低于全县的平均水平，其人均纯收入和人均家庭财产只有全县平均水平的74.90%和85.54％；人均粮食产量只有全县平均水平的42.44％，不足160公斤；草海湖滨农户的人均耕地仅0.5亩，不足全县平均水平的四分之一；据保护区1997年村组调查资料显示，草海国家级自然保护区内生活居住着5435户，23，347人，分属14个行政村，89个村民小组，人口密度达每平方千米203人，比威宁县平均人口密度高出99人，1989年至1996年人口年均增长率达1.5%，近年来人口仍然保持高速增长。保护区内40％的人口生活在贫困线（人均年纯收入500元，粮食300公斤）以下。2002年5月，笔者实地进行100户农户抽样调查显示：农民人均年收入在700元左右。草海周围村寨成人受教育年限只有全县平均水平的70％。根据1998年的统计资料，保护区内有18所乡村小学、6380名学生，其中男生约占62％。尽管对学龄儿童采取强制入学，但是由于贫困原因，草海周围村寨孩童的辍学率仍在20％以上，并以女孩为多。上述指标反映了当地社区发展滞后和人力资源的不足，这会强化社区人口对当地环境资源的依赖。（二）水土流失与污染问题草海湖周森林覆盖率低，水土流失严重，草海流域内每年流失的土壤达50万吨。由于人口剧增，生态破坏严重，草海集雨区域森林覆盖率由上世纪50年代的35.8%下降到现在的6.9%，每年约有5000吨泥沙冲入草海湖，淤填湖盆。近年来，如果从野生生物种群，特别是国家一级保护动物黑颈鹤等鸟类的栖息情况来看，草海的生态环境总体恶化的情况似乎得到一定程度的谒制。但水质污染、水土流失的情况仍不容乐观。草海羊关山和草海中部水质监测点的规定水质类别应达到Ⅱ级水质标准，但据毕节地区环境监测站环境质量季报显示，2001年第一季度，上述两个监测点的水质为Ⅴ类水标准，生化需氧量、挥发酚、总镉及溶解氧等指标不同程度超标；2001年第二季度，上述两个监测点的水质上升为Ⅳ类水标准，化学需氧量、溶解氧等主要污染指数仍超标，距Ⅱ类水质目标仍有相当距离。草海湖盆1万多亩农业耕地大量施用化肥农药，近年来，随着当地和邻近区域蔬菜消费水平的增加，使草海周围村寨蔬菜种植面积不断增加，特别是环湖5000亩耕地改种蔬菜，化肥、农药及农家肥的施用量加大，除植物生长吸收外，大部分随大气降水溶解流入草海。草海湖盆周围村寨密集，近来畜牧养殖发展较快，畜禽粪便处理不当并被溶解流入草海，污染水质，由此造成来自农业的非点源污染。保护区紧靠威宁县城，虽可依托县城谋求发展，又可成为保护环境的宣传教育基地，但其生态环境也极易受到县城经济发展的影响，加大了人为活动对环境的压力。由于保护区位于县城下游，目前排污沟等基础设施建设滞后，县城排放的生产、生活污水总量的三分之一直接流入草海，污染草海水质，造成水体富营养化，且情况日趋严重。以上原因使草海湖面临县城一侧约3平方公里水面呈富营养化状态，紫萍大量繁殖，水呈黑色，伴有臭味。（三）社区资源管理体制的脆弱性目前草海社区资源管理体制仍相当脆弱。当前我国物权立法总体滞后，环境资源产权体系不健全，国家与地方法律和各种规定存在重叠和部分冲突，资源管理操作层次上的规则很不健全，社区资源占用者被排除在资源利