解读新《环境保护法》的总体

解读新《环境保护法》的总体情况、重点制度及其适用中国环境管理干部学院：刘定慧E-mail:[e-mail]一、新《环境保护法》初步建立了多元共治的现代环境治理体系二、完善并确立了一系列的环境管理制度三、制定了我国环境保护史上最严环境管理措施与手段四、环境突发事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等制度及其适用五、环境经济政策的适用六、图解《水污染防治行动计划》目录新《环境保护法》的修订历程及总体情况环保法第一次修订：2012年8月27日主要涉及内容：此次审议不是将呼声较大的条款增补，而是进一步删减争议的条款。将一部法律的修改稿变成完全没有争议的稿子，那么其进步意义将大打折扣。本次条文修改是“针对部分重点内容”的“阶段性修改”。环保法第二次修订：2013年6月29日主要涉及内容：1.“公益诉讼”等内容仍存较大争议；2.“雾霾带来”信息公开；3.“首次增加”：总量控制制度从单项法进入环保法，区域限批制度首次进入环保法；4.涉及监督政府的内容部分回归。环保法第三次修订：2013年10月15日主要涉及内容：1.环境税；2.建议设立社会环境监督员制度；3.公众环境权。环保法第四次修订：2014年4月24日主要涉及内容：1.“按日计罚”加大了对环境违法的惩治力度；2.明确政府责任，加大环保领域财政投入；3.环保部门执法权得到强化；4.扩大了公益诉讼主体范围。新《环境保护法》的修订历程及总体情况•最严格的制度•最严密的法治•终身责任追究•不再“唯GDP论英雄”环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。要向保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境一、新《环境保护法》初步建立了多元共治的现代环境治理体系明确各方职责任务，营造良好执法环境，有效解决职责不清、责任不明的问题。强化地方政府领导责任：明确各有关部门和单位在环境监管执法中的责任。落实社会主体责任：企业应承担污染治理和生态保护的主体责任；社会组织依法参与环境保护工作；新闻媒体进行舆论监督；公民享有环境知情权、参与权和监督权。（一）政府的环境保护职责及对履职的监督1、政府的环境保护职责——权力清单一、对行政区域的环境质量负责第六条第二款二、改善环境质量第二十八条三、加大财政投入第八条四、加强环境保护宣传和普及工作第九条五、对生活废弃物进行分类处理、统筹城乡污染设施建设第三十七、第五十一六、推广清洁能源的生产或使用第四十条第二款七、做好突发环境事件应急准备第四十七条八、接受同级人大监督第二十七条（1）对行政区域的环境质量负责《环境保护法》第六条地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。（2）改善环境质量、限期达标第二十八条地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标。第十三条第一款县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。（一）政府的环境保护职责及对履职的监督（1）政府向人大报告，接受同级人大及其常委会的监督第二十七条县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督。2、对政府履行环境保护职责的监督（一）政府的环境保护职责及对履职的监督（2）环保目标考核评价第二十六条国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。•环境保护目标责任制和考核评价制度。•环保目标完成情况纳入对政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。•考核结果向社会公开。2、对政府履行环境保护职责的监督（一）政府的环境保护职责及对履职的监督（3）倒查机制及党政同责要求实施生态环境损害责任终身追究，建立倒查机制:对发生重特大突发环境事件任期内环境质量明显恶化不顾生态环境盲目决策且造成严重后果利用职权干预或阻碍环境监管执法依纪依法追究有关领导和责任人的责任，而且要终身追究。党政同责的相关规定—责任追究《生态环境损害责任追究办法》2、对政府履行环境保护职责的监督（一）政府的环境保护职责及对履职的监督党政同责的相关规定——责任追究国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知国办发〔2014〕56号……三、积极推行“阳光执法”，严格规范和约束执法行为（十）强化监管责任追究。对网格监管不履职的，发现环境违法行为或者接到环境违法行为举报后查处不及时的，不依法对环境违法行为实施处罚的，对涉嫌犯罪案件不移送、不受理或推诿执法等监管不作为行为，监察机关要依法依纪追究有关单位和人员的责任。国家工作人员充当保护伞包庇、纵容环境违法行为或对其查处不力，涉嫌职务犯罪的，要及时移送人民检察院。实施生态环境损害责任终身追究，建立倒查机制，对发生重特大突发环境事件，任期内环境质量明显恶化，不顾生态环境盲目决策、造成严重后果，利用职权干预、阻碍环境监管执法的，要依法依纪追究有关领导和责任人的责任。党政同责（4）约谈制度约谈制度的含义：约谈制度指上级组织部门对未履行或未全面正确履行职责，或未按时完成重要工作任务的下级组织部门所进行的问责谈话制度。环保部约谈是指环境保护部约见未履行环境保护职责或履行职责不到位的地方政府及其相关部门有关负责人，依法进行告诫谈话、指出相关问题、提出整改要求并督促整改到位的一种行政措施。约谈制度涉及社会各个方面、各个层次。这里仅探讨环保部约谈制度（《环境保护部约谈暂行办法》（环发[2014]67号））。约谈的目的：督促地方政府及其有关部门切实履行环境保护责任，解决突出环境问题，保障群众环境权益。约谈不是惩罚，但通常都是发生在“限批”等实质性举措之前。约谈的依据：《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发〔2011〕35号）《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发〔2013〕37号）《国务院办公厅关于转发环境保护部“十二五”主要污染物总量减排考核办法的通知》（国办发〔2013〕4号）附：区域限批第44条国家实行重点污染物排放总量控制制度。……•对超过国家重点污染物排放总量控制指标•或者未完成国家确定的环境质量目标的地区•省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。约谈制度约谈的内容：（一）未落实国家环保法律、法规、政策、标准、规划，或未完成环保目标任务，行政区内发生或可能发生严重生态和环境问题的；（二）区域或流域环境质量明显恶化，或存在严重环境污染隐患，威胁公众健康、生态环境安全或引起环境纠纷、群众反复集体上访的；（三）行政区内存在公众反映强烈、影响社会稳定或屡查屡犯、严重环境违法行为长期未纠正的；（四）未完成或难以完成污染物总量减排、大气、水、土壤污染防治和危险废物管理等目标任务的；（五）触犯生态保护红线，对生物多样性造成严重威胁和破坏的；（六）行政区内建设项目环境违法问题突出的；（七）行政区内干预、伪造监测数据问题突出的；（八）行政区内影响环境独立执法问题突出的；（九）行政区内发生或可能继续发生重特大突发环境事件，或者落实重特大突发环境事件相关处置整改要求不到位的；（十）核与辐射安全监管有关事项需要约谈的；（十一）其他需要环境保护部进行约谈的。（二）新《环境保护法》明确了环境保护部门和其他监督管理部门的职责《环境保护法》第十条国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。一、统一监督管理第十条（统一监督管理、有关部门）二、编制环境规划第十三条三、标准的制定与管理第十五条（环境基准）、第十六条（经济、技术条件）四、环境监测第十七条五、联防联治第二十条（统一）六、划定生态保护红线第二十九条（严格、补偿）七、环境与健康管理第三十九条（制度、研究）八、区域限批第四十四条（总量、质量）权力清单——环境保护主管部门职责九、建设项目监管第十四条、第十九条、第四十一条、第六十一条十、现场检查第二十四条（委托监察机构）十一、查封、扣押第二十五条（不得委托）十二、排污许可第四十五条（未取得、不得）十三、环境应急管理第四十七条（备案管理）十四、信息公开（环保部门、责令企业公开信息）第五十三条、第五十四条（诚信档案）第六十二条（公告）十五、按日计罚第五十九条（拒不改正；次日起）十六、责令停业关闭第六十条（限产、停产、报经批准）第十七、移送公安拘留第六十三条（排污许可证、环评、数据造假拒不改正）权力清单——环境保护主管部门职责环境行政问责第六十八条地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职：（一）不符合行政许可条件准予行政许可的；（二）对环境违法行为进行包庇的；（三）依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的；（四）对超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏等行为，发现或者接到举报未及时查处的；（五）违反本法规定，查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者的设施、设备的；（六）篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的；（七）应当依法公开环境信息而未公开的；（八）将征收的排污费截留、挤占或者挪作他用的；（九）法律法规规定的其他违法行为。环境行政问责对象——三类机关1、地方政府2、环保部门3、有关部门环境行政问责具体人员1、直接负责的主管人员2、其他直接责任人员3、造成严重后果的，政府或者部门主要负责人环境行政问责形式1、记过、记大过、降级2、造成严重后果的：撤职、开除、引咎辞职（主要负责人）环境行政问责附：湖南启动重大环境问题终身追责制被问责的具体情况：1.区域环境质量持续恶化2.发生重大及以上环境污染事件3.对已发生的环境敏感问题不重视或应对处置不当4.未完成国家和省政府下达的主要污染物总量减排目标任务，或发生其他严重环境违法事件，导致国家对湖南实施全省域建设项目区域限批，或实施局部限批影响重大项目建设5.不执行省委省政府有关生态文明和环境保护重大工作部署6.其他需要问责的情形主要问责对象：限定为全省各级党委政府及其负有保护环境职责部门的领导干部和工作人员、各级政府及组织人事部门任命和管理的企事业单位的领导干部和工作人员。（一）学法守法（二）严格执法（三）信息公开如何防止躺枪既不越位，也不缺位，既尽职尽责，又有效保护自己。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。分清职责，加强移送移送：环境违法案件的内部移送；环保部门向其他职能部门的移送；环保部门将涉及环境污染犯罪案件向司法部门移送。信息公开一、落实企业主体责任、降低环境追责风险二、依法履职的证据、尽职免责的根据三、建立对话渠道、引导有序参与、有效化解矛盾四、公众有奖举报、共同监督违法《环境保护法》第五十三条公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。（三）环境监管模式转型实现环境监管以点源为基础到污染防治以区域性、流域性包括农村面源全面的污染防治1、污染防治以流域、区域为重点第二十条国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。2、强化了农村及农业环境污