论市场经济条件下我国的环境立法

论市场经济条件下我国的环境立法来源：金华市中级人民法院作者：胡金钱王艳发布时间：2010-6-215:33:39【字号：大中小】【关闭】国家的发展和强盛需要经济政治等方面的硬实力，同样，环境、教育等方面的软实力对国家的发展也起到非常关键的作用，甚至在一定程度上决定和制约着国家硬实力的建设。社会主义市场经济体制的确立距今已有十多年了。十多年的发展，我国经济实现了一次次的腾飞。这些变化使我们对市场经济体制的生命力充满信心，在欣喜与自豪的同时，我们也有着深深的遗憾：经济的发展是以牺牲环境为代价的。许多国家早在很多年以前就已经注意到这个问题，从而利用制度和规章进行弥补，尤其是以环境立法的方式及时解决本国存在的环境问题。这方面，欧美等发达国家已经在这方面取得了不错的成绩。在中国，科学发展观的提出以及可持续发展战略的日益受到重视，利用何种方式规范经济，使经济的发展不以环境的牺牲为代价，已经成为我国经济学界和法学界共同关注的课题。一、环境立法的现状与不足在我国，1979年颁布的《环境保护法》（试行）确立了经济建设应同环境保护同步协调发展的基本方针，但由于当时计划经济体制的限制，经济改革与发展的速度较为缓慢，也未能对环境造成持续性破坏，环境问题在我国未显示出令人担忧的状况。1982年第五届全国人大五次会议通过的现行宪法规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”。之后由全国人大修改和通过了许多环境保护的专门法律以及与环境保护相关的资源管理的法律，其中有1984年制定《水污染防治法》及1987年发布的《水污染防治法实施细则》，1987年9月制定并经数次修改，又于2000年4月通过的《大气污染防治法》，1995年制定的《中华人民共和国废物污染环境防治法》，1996年制定《环境噪声污染防治法》，1982年制定、1999年修改的《中华人名共和国环境保护法》。此后又先后制定并颁布了《野生动物保护法》、《水法》、《水土保持法》、《森林法》、《土地管理法》、《草原法》、《渔业法》等，其中还出台了大量实施相关法规的细则。从1982年到2000年总计制定并颁布有关环境保护法律法规600多项，另外还制定了环境质量保护标准，其中包括污染物排放标准、环境基础标准、样品标准和方法标准，环境标准的法律体系已初步建构。我国在立法上也加强了国际之间的协调合作，先后缔结和参加了《保护臭氧层维也纳公约》、《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》、《核燃料十五保护公约》、《南太平洋无核区公约》、《气候变化框架公约》等几十项国际公约和协定。至此，我国已初步形成了以《环境保护法》为基础，以环境和资源保护的有关法律法规为主要内容和以我国缔结参加的有关国际环境与资源保护的条约、公约协定为辅的较为完备的环境与资源法的法律体系，法律体系的构建已初显成熟，但随着时间的推移，前期建立的各项法律、法规显示出一个强大的特征：经济的超速发展和法律法规（尤其是立法）的相对滞后，而这种特征带来的后果则是我国环境现状出现了严重问题。（一）我国环境立法的不足改革开放以来，我国传统的计划经济向市场经济逐步过渡，社会政治、经济和文化生活日益多样化、复杂化。在此过程中，各种市场主体在追求自身效用最大化的同时所呈现的矛盾也愈发加剧。环境治理与经济社会发展之间存在着一定的矛盾。我国环境问题固然有其国情、历史、技术、伦理等方面的原因，但笔者认为造成我国目前环境状况不断恶化的原因主要有以下几个方面：1、环境立法的滞后我国环境立法大多产生于20世纪80年代，立法指导思想是在促进经济发展的前提下兼顾环境保护，基本上是建立在适应计划经济体制的要求上，90年代开始注重适应市场经济体制的要求，但并未从根本上进行改变。环境立法的指导思想由于受计划经济的影响而长期遵循“成熟一条制定一条”的原则，这一原则使环境立法只注重经验性而忽视先导性，许多条款明显滞后，甚至与现实脱节，使得市场经济带来的大量新情况、新问题、新措施无法可依。同时，我国环境法律制度创设时间短，且是在经济社会转型过程的不稳定因素大量存在的条件下产生的，一是尚未经过成熟的市场考验，二是有些制度援引或借鉴西方法律体系的内容，很难在短时期完全吻合我国特定社会经济的现实条件。2、环保部门执法监督职能不到位在现行体制下，环保法律几乎未授予环保部门任何直接强制执行权力，尤其是无工商、税务等部门所拥有的查封、冻结、扣押、没收、强制划拨等手段，使得环保部门感到缺乏必要的直接强制执行权力来摆正执法的权威性、严肃性，对层出不穷的违法行为常感力不从心或束手无策，难以有效地进行监督管理。环保部门只能通过申请人民法院强制执行的方式迫使不履行环保法律义务的相对人履行义务。这就决定了环保执法目前在很大程度上呈现软弱的状态，它不仅影响了执法部门的执法积极性，降低了执法效率，同时在一定程度上助长了环境违法行为的滋生。3、市场机制的基础尚未形成市场机制配置资源必须具备一定的基础条件，资源配置效率才能达到最优状态。但是，我国资源配置往往存在以下情况：其一，环境资源由于产权不存在或不完全，导致人们的预期不足，引起广泛的短期行为;其二，环境资源没有形成市场或市场竞争不完全，没有价格或价格偏低，使市场价格机制在发挥引导资源优化配置的信号作用上表现不出应有的作用；其三，环境污染的负外部性和环境保护的正外部性等需要政府行政机制来解决的问题，却因为政府的不作为，使得完全依赖市场价格机制来谋求环境与经济的协调，使市场机制的作用发挥不出来；最后，环境资源利用及影响是一个长期的过程，不确定习惯和短期计划会使人们在依赖市场机制配置资源的活动中过分追求眼前利益和当代人利益，忽视了长远利益和资源的待机分配，从而导致环境和资源利用可能带来的不可逆后果。（二）我国环境立法需要解决的问题我国现实经济社会发展的特征及社会转型期特有的行政体制决定了我国环境状况呈现恶化的趋势。我国以经济建设为中心的发展主路径，决定了我国经济社会的高速发展与环境资源的可持续利用很难协调进行。尽管政府已认识到环境污染的形势愈发严峻，环境污染的进一步治理迫在眉睫，但考虑到经济社会发展的良性势头及惯性因素，决定了短时期内对此问题无法有效解决。鉴于上述原因，本文只就立法上的修改来谈谈环境改善的途径。1、修改《宪法》中没有可持续发展及科学发展观的条款。在世界可持续发展观的大趋势下，国家大法没有相关内容，实属遗憾。应在适当的时候加以修改，增加可持续发展和科学发展观的内容。以此原则作为基础，制定相关的法律法规，使之有可预见性、超前性并可得到长久的实施。2、修改《环境保护法》世界自然保护同盟、联合国环境规划署和野生生物基金会合编的《保护地球——持续生存战略》，明确提出各国通过一个关于可持续发展的全球宣言和签约，使各国对可持续生存的道德准则做出承诺，并将可持续生存原则纳入各国的宪法及立法中。所有国家应建立保护人权，子孙后代利益及地球生物多样性的环境保护综合体系，应对现行法律和行政的控制进行审查，改正其弱点。中国现行《环境保护法》存在大量计划经济的痕迹，以致在某些方面背离了市场经济发展的要求。《1979年环境保护法》在规定综合性目标的同时，还规定了具体的法律措施，结构中保留了大量实施法的痕迹，已经超出了基本法的内容，其中原则性的规定极少，以致相当于一部具体的防治污染法，更没有以科学发展观作为指导思想，失去了作为基本法存在的意义。克服我国《环境保护法》在实施过程中的“空心化”现象需解决两个问题：政府部门有法不依与问责机制的缺位，因此在修订《环境保护法》时考虑规定我国的国家环境政策，并且以其统一政府各部门的公共职能及其行使。此外，在《环境保护法》中应确立环境利益与环境负担平衡原则，从而解决我国现行管理体制下不同行政区域、地方和中央、城市与农村的环境利益与环境负担的失衡问题，特别是在跨界水资源的利用和污染治理方面。3、修改环境与资源的法律、法规对我国现存的大量的关于环境与资源的法律、法规，我认为大致有四个缺陷：一是未将可持续发展和科学发展观作为立法的指导思想，故许多法律、法规中原则性不强，具体措施有短期效应，不利于长久实施；二是大多法律法规只通过法律和法规的手段解决环境污染问题。在市场经济条件下，用市场机制来解决环境污染问题，也不失为一个很好的方式。因此，环境与资源的管理也要引入市场机制，更多地依靠市场经济手段来解决环保问题，国家也应制定有利于环保的政策，通过产业结构的调整来解决污染过重的产业，建立并完善有偿使用、持续使用自然资源的稳定生态环境的经济补偿机制；三是对我国新出现的环境保护和资源保护方面的问题，未能及时立法，以至于许多问题都无法可依；四是我国环境与资源立法与国际之间的交流合作过少，仍有许多内容不能与国际之间的法律、法规接轨。鉴于上述四种缺陷，我国环境与资源方面的法律、法规有必要做出修改。4、环境权与公众参与环境权是生态性的实体权利，并不包括经济性权利、程序性权利和环境保护义务。所谓公民环境权实际上是享受使用生产生活环境的民事行政等权利和参与与环境有关的公共事务管理的公民权利,而不是环境危机时代新生的属于升华期人权的人类环境权。环境权是自然人享有是以自身生存和发展的良好环境的法律权利，环境权调整的是公民与国家之间的关系，环境权应是由不同权利形态的权利组成的权利群，是由不同主体拥有的权利组成的权利系统。有学者主张，环境权实施机制的主要框架由环境资源的市场配置、政府环境公共物品的提供、环境权与传统权利中土地解决以及程序性权利的完善与享有构成。在环境纠纷解决机制问题探讨中，环境公益诉讼是一个高关注度的问题。公众参与的关注度由圆明园湖堤防渗工程环境影响听证会的召开而进一步升温，引发了一场对听证会的大讨论。在环境立法中引入环境权与公众参与有利于提升我国环境立法整体水平。二、对环境立法体系的构想各国环境法的体系相对于其他部门法体系来说形成较晚，但发展速度快、法律法规数量多，而且大多以成文法为主借鉴各发达国家的环境立法经验，笔者认为，整个环境法的立法体系应采用“基本法——单行法”的模式。原因如下：首先，从我国的现状看，我国的环境法体系框架已经初步形成。它以《环境保护法》为基础，以各单行法、环境标准等规范性文件为重要组成部分。环境法体系对我国的环境保护事业的确做出过贡献，但仍需进一步完善以更好地服务于环境保护和经济、社会的可持续发展。由于我国以各环境要素为保护对象而单独立法，并且这些环境要素的单行法立法时间有先后，所以彼此之间并不协调，而且有些保护制度存在重复规定的现象，有些本质相同、但规定于不同环境要素单行法中的制度却存在差异、不能很好地衔接。因此有必要结合新的形势和任务制定一部高位阶的基本法，以有效地整合各单行立法。这可以表明国家已经从保护单个环境要素发展到把环境作为整体加以保护的立法理念，是法律发展的规律和趋势。当前制定一部环境基本法的条件已经成熟。而环境保护的现实状况发生变化的速度比较快，因此法典型的立法模式在目前情况下条件还不成熟。当前，我们应当将现行的《环境保护法》上升为国家基本法并提交全国人大审议，而不是仅仅将《环境保护法》一厢情愿地作为基本法来看待。其次，从各国的立法经验看，制定一部环境基本法已经成为大多数国家环境保护的立法选择。纵观发达国家（地区）环境基本法的立法实践，大多都是在各单行环境与资源保护法实施一段时间后制定一部环境基本法。由于对单一环境问题的控制在先以及各国在此之前就制定实施了大量的资源保护法，所以环境基本法的立法一般都是在大量单行立法完善之后才开始进行的。如美国就是在大量的单行环境与自然资源保护法的基础上制定的《国家环境政策法》；日本在拥有大量水污染和大气污染防治以及大量的自然资源保护方面法律的基础上制定了《公害对策基本法》；而我国台湾地区更是在经过20年的环境单行法律体系发挥作用的实践基础上，于2002年才制定《环境基本法》。对上述现象进行分析，我们不难看出，单行环境立法在综合调整环境问题方面的不足促成了环境基本法的诞生。由此对我国情况进行反思，笔者认为应当制定一部环境基本法以弥补环境单行立法对综合调整环境保护关系的缺陷。