论美国《国家环境政策法》对完善我国环境法制的启示

论美国《国家环境政策法》对完善我国环境法制的启示摘要:美国《国家环境政策法》(1969)是一部在世界环境法立法史上占有重要地位的法律。它以一系列立法创新为美国当代环境法制建设奠定了基础。对于新时期的我国环境法制建设而言,美国《国家环境政策法》提供了具有战略意义的启示。这些启示主要体现在环境法制战略突破口的选择、观念更新、职能创新和制度创新四个紧密联系的重要方面。从这4个方面吸取美国《国家环境政策法》的有益经验,对于新时期我国环境法制的完善具有重要意义。关键词:环境法;战略突破口;观念;职能;制度创新经过改革开放30年的历程,我国环境法律的覆盖面已经相当广泛,几乎所有已知的重大环境问题都处在环境法律的覆盖之下。就环境法律的覆盖面而言,我国环境法律已经比较完备。在这样的形势下,我国的环境法制应当如何发展?下一步环境法制建设的战略突破口在哪里?鉴于美国《国家环境政策法》对美国政府执政理念的转型和行政决策程序的科学化和民主化的重大推动作用,深入研究该法必将有助于我们确定我国环境法制建设的发展方向和战略突破口。以下拟先介绍该法的主要内容,然后再论述该法对再我国环境法制建设方向和战略突破口的启示。一、美国《国家环境政策法》的主要内容美国《国家环境政策法》(NationalEnvironmentalPolicyAct,NEPA)于1969年12月31日在国会通过,1970年1月1日由尼克松总统签署生效并施行。《国家环境政策法》的主要内容有4个方面。其一是宣布国家环境政策和国家环境保护目标;其二是明确国家环境政策的法律地位;其三是规定环境影响评价制度;其四是设立国家环境委员会。这4个方面的内容具有紧密的内在联系,是一个整体。(一)宣布国家环境政策和国家环境保护目标《国家环境政策法》宣布了一项新的国家政策,叫做“国家环境政策”。它的法律表述是:“联邦政府与各州、地方政府以及有关的公共和私人团体合作,采取包括财政和技术援助在内的一切切实可行的手段和措施,以旨在发展和增进普遍福利的方式,创造和保持人类与自然得以在建设性的和谐中生存的各种条件,满足当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求。”(注:42U.S.C.A.4331(a).参见王曦.美国环境法概论[M].武汉:武汉大学出版社,1992:215.)与上述国家环境政策相适应,《国家环境政策法》宣布了国家环境目标。它包括6个方面:1.国家能够履行作为子孙后代的环境受托保管人的责任;2.国家能够保证为全体国民创造安全、健康、多产的并富于美学和文化价值的优美环境;3.国家能够最大限度地合理利用环境,不得使其恶化或者对健康和安全造成危害,或者引起其他不良的和不应有的后果;4.国家能够保护国家历史、文化和自然等方面的重要遗产,并尽可能保持一种能为每个人提供丰富与多样选择的环境;5.国家能够促进人口与资源的利用达到平衡,以实现国民享受高度的生活水平和广泛舒适的生活;6.国家能够提高可再生资源的质量,并使易枯竭资源达到最高程度的再循环。(注:42U.S.C.A.4331(b).参见王曦.美国环境法概论[M].武汉:武汉大学出版社,1992:216.)这项6个方面的国家环境目标是国家环境政策所追求的总目标——创造和保持人类与自然得以在建设性的和谐中生存的各种条件,满足当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求——的细化。这项法律对美国国家环境政策的表述是相当精辟的。它充分体现了国际社会到1987年才正式提出,到1992年才得到公认的“可持续发展”的思想。美国提出这个国家环境政策的时间是1969年,比国际社会提出类似的思想早了18年,难能可贵。值得注意的是,国家环境目标的6个方面中,每一个方面都以“国家”二字作为主语,这体现了在环境危机面前立法者对于政府公共职能的新认识。立法者认为确保这些目标的实现是政府的职能和责任。(二)国家环境政策的法律地位《国家环境政策法》在宣布新的国家环境政策后,以进一步的规定来明确其法律地位。首先,《国家环境政策法》规定国家的其他政策、法律和法律解释及其执行都应当同它保持一致。《国家环境政策法》规定:“国会授权并命令国家机构,应当尽一切可能实现:1.国家的各项政策、法律以及公法解释与执行均应当与本法的规定相一致……”(注:42U.S.C.A.4332(1))其次,《国家环境政策法》要求联邦行政机关为保证其现行职权的行使同本法相一致,清理现行的法定职权和相关法规和政策,并向总统报告清理的结果和整改的建议。《国家环境政策法》规定:“所有联邦政府机构均应当对其现有的法定职权、行政法规以及各项现行政策和程序进行一次清理,以确定其是否存在有妨碍充分执行本法宗旨和规定的任何缺陷或矛盾,并应当就清理结果在不迟于1971年7月1日以前,向总统报告其职权和各项政策符合本法所规定的意图、宗旨和程序”。(注:42U.S.C.A.4333)最后,《国家环境政策法》明确规定国家环境政策和国家环境保护目标是对行政机关现行职权的补充。《国家环境政策法》规定“本法所制定的政策与目标,性质上属于对联邦各机构现行职权的补充”。(注:42U.S.C.A.4335)从这些规定我们可以看到,《国家环境政策法》是美国国会在环境危机的挑战面前作出的战略性反应,是立法者与时俱进,对美国联邦法律体系、行政目标和行政职能的重大完善。(三)环境影响评价制度然而,仅有上述一系列法律宣示是不够的。新的国家环境政策不会因为有了这些宣示就可以在现实中得到实行。法律必须为新的国家环境政策的施行提供一个的平台、载体或程序,使之在现实中成为可操作的东西。为避免《国家环境政策法》成为无人理睬的一纸空文,印第安纳大学林顿•戈得维尔教授建议在该法中增加一项要求行政机关断定其行政行为的环境影响的内容[1]。他的建议得到《国家环境政策法》提案人杰克逊参议员的采纳,并最后反映在这项法律中。这个建议就是环境影响评价制度。《国家环境政策法》规定:联邦政府的所有部门对人类环境质量具有重大影响的各项提案或法律草案、建议报告以及其他重大联邦行为,均应当由负责经办的官员提供一份包括下列事项的详细说明:1拟议行为对环境的影响;2提案行为付诸实施对环境所产生的不可避免的不良影响;3提案行为的各种替代方案;4对人类环境的区域性短期使用与维持和加强长期生命力之间的关系;5提案行为付诸实施时可能产生的无法恢复和无法补救的资源耗损。(注:42U.S.C.A.4332(c))这个说明就是《环境影响报告书》。这就是《国家环境政策法》关于环境影响评价制度的规定。从1970年到1987年,为了落实《国家环境政策法》关于环境影响评价的规定,依据《国家环境政策法》设立的总统咨询和协调机构——国家环境质量委员会(CouncilonEnvironmentalQuality,CEQ)为之规定了详细的程序——《国家环境政策法条例》(NEPARegulations,又称“《CEQ条例》”。《CEQ条例》被收入美国政府的《联邦条例典》(CodeofFederalRegulations,CFR)第40卷之中。(注:40CFR1500-1508)《CEQ条例》总结了《国家环境政策法》施行初期的经验,尤其是法院有关环境影响评价问题的重要判决,对环境影响评价的主体、内容,以及是否、何时、如何编制环境影响报告书等程序性问题作了详细的说明。《国家环境政策法条例》规范了环境影响评价程序,为行政机关依法行政提供了详细的、可操作的程序。美国的环境影响评价制度是为了改善行政决策而制定的。《CEQ条例》这样表述环境影响评价制度的目的:“环境影响报告书的主要目的是提供一种强制行动手段,以保证法律规定的政策和目标能够纳入联邦政府进行中的项目和行动……《环境影响报告书》不应当只是一个披露文件,它应当和其它相关材料一同被联邦行政人员用来计划行政和做出决策。”(注:40CFR1502.1)环境影响报告书是一个对社会公开的,征求政府其他行政机构和公众及非政府组织的评论的文件。由于有了这些规定,国家环境政策变成了一个可以影响和改变行政决策的实在而完整的制度。保护环境从可被行政机关当作“口惠”利用的东西变成了对行政决策的新的、具有法律效力的约束。《国家环境政策法》用环境影响评价程序的规定建立对政府有关环境的行政行为的监督和制约制度。通过环境影响评价程序,国家环境政策和目标被纳入行政机关的决策过程,成为在决策中同经济等其他因素相平衡的一个重要砝码。通过环境影响评价程序,其他行政机构、公众和社会团体都可以对行政机关有关环境的行政行为表达意见,从而可以合法、有序、有效地参与政府的环境管理过程。《国家环境政策法》以及它所规定的环境影响评价程序为法院对于行政机关有关环境的行政行为的司法审查提供了法律依据和平台。在《国家环境影响评价法》施行之后的头20年里,在联邦法院里,关于环境影响评价的行政诉讼不断发生。企业、公共团体、州政府等法律主体针对联邦政府机关的决策在环境影响评价程序上的瑕疵提出了无数的行政诉讼,一次又一次地将联邦行政机关的决策者告上法庭。美国联邦法院的三个层次——联邦地方法院、联邦上诉法院和联邦最高法院都审理过关于《国家环境政策法》的案件。其中由前二者受理的此类案件不计其数。联邦法官的判决,反过来影响环境影响评价程序的完善,上述《CEQ条例》吸收了大量的法院判决中决定的规则。法院司法审查权的行使,为《国家环境政策法》规定的环境影响评价制度提供了最后的保障,有力地促进了《国家环境政策法》的立法宗旨——完善行政决策,使其在涉及环境的事项上民主化和科学化;因此,环境影响评价程序是一个具有重大而深远意义的制度创新。(四)国家环境质量委员会《国家环境政策法》宣布在总统办公厅下设立一个国家环境质量委员会。委员会由3人组成。委员人选须由总统任命并经参议院批准。总统从3人之中任命一人为委员会主席。《环境政策法》对委员人选的资历有很高要求。他们必须是极优人才。他们教育背景、工作经验和成就必须使他们适合承担下列工作:分析、解释环境趋势和环境政策和目标;评价联邦政府的项目和活动;深刻理解并关心国家的科学、经济、美学和文化需要和利益,起草并提出促进国家环境质量的国家政策。(注:42U.S.C.A.4342)国家环境质量委员会的职能主要有两项:为总统提供环境方面咨询意见和协调行政机关的有关环境影响评价的活动。国家环境质量委员会首先是一个总统的咨询机构。《国家环境政策法》规定它的职责是:协助总统编制国家环境质量报告;收集有关环境条件和趋势的情报,分析解释这些环境条件和趋势及其对国家环境政策的影响,并向总统报告;根据《国家环境政策法》审查、评价联邦政府的项目和活动并报告总统;向总统提出有关改善环境的政策建议;对环境质量和生态系统状况进行调查研究,记录并确定自然环境的变化,并为连续分析这些变化和解释变化的原因积累资料;至少每年一次向总统报告国家环境质量状况等。(注:42U.S.C.A.4344)国家环境质量委员会还是一个行政机关间的协调机构。它的协调职能来自法律和总统行政命令两方面的授权。一方面,《国家环境政策法》要求联邦、州和地方行政机关将其《环境影响报告书》连同有关的评论和观点提交国家环境质量委员会。(注:42U.S.C.A.4332,2,(3),⑤)而后,《清洁空气法》第309条(b)款规定,当联邦环保局长从保护公众健康和环境质量的角度对立法、行动或规章有不同意见时,他必须将该事项移交国家环境质量委员会。(注:42U.S.C.A.7609(b))这些法律授权环境质量委员会协调解决行政机关间有关环境影响评价的意见分歧。另一方面,1970年第11514号总统行政命令授权环境质量委员会制定联邦行政机关编制环境影响报告书所应遵守的准则。1977年第11991号总统行政命令更进一步,授权委员会制定实施《环境政策法》的条例并以其取代原准则。该条例于1987年颁布施行至今。(注:4OCFRl504)该条例规定委员会有权采取下列行动:提议举行讨论、公开会议或听证会;根据争议的问题是否具有全国性意义决定争议是否由争议各方自行解决;决定有关问题暂不适于移