跨行政区域水污染民事侵害事件解决机制探索

第４卷　第４期　　　　　　　　　　　　　　云南农业大学学报　　　　　　　Ｖｏｌ４　Ｎｏ４２０１０年　０８月　　　　　　　　　　ＪｏｕｒｎａｌｏｆＹｕｎｎａｎＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　　　　　Ａｕｇ．２０１０　收稿日期：２０１０－０４－１２　　　修回日期：２０１０－０５－１０基金项目：池州学院人文社科重点科研项目（ＸＫ０９１７）。　作者简介：张乐勤（１９６５－），男，安徽宿松人，副教授，主要从事环境经济学、环境法学研究。跨行政区域水污染民事侵害事件解决机制探索张乐勤（池州学院资源环境与旅游系，安徽池州２４７０００）摘要：随着工业化、城镇化水平的不断推进，我国跨行政区域水污染民事侵害事件呈现多发态势，由此类纠纷引发的社会矛盾格外引人关注。排污主体的环境外部不经济性、流域水体整体性同行政区划分割的矛盾、现行解决跨行政区域水污染民事侵害事件的相关法律法规存在“缺陷”等因素是导致此类纠纷不能及时、公正、准确解决的原因。以环保法的相关原则及国外经验模式，提出了建立以流域为整体的水环境信息共享与水污染应急处理机制、水污染事故认定与评估机制、水污染事故协调与调解机制、建立公众监督与公益诉讼机制、建立预防排污主体外部不经济性行为发生的机制、构建畅通环境民事侵害纠纷处理渠道的司法机制等。关键词：跨行政区域；水污染；民事侵害；机制中图分类号：Ｄ９２２６　　文献标识码：Ａ　　文章编号：１００４－３９０Ｘ（２０１０）０４－００３２－０５ＰｒｅｌｉｍｉｎａｒｙＳｔｕｄｙｏｎＣｉｖｉｌＩｎｆｒｉｎｇｅｍｅｎｔＣａｓｅＳｅｔｔｌｅｍｅｎｔＭｅｃｈａｎｉｓｍｓｏｆＣｒｏｓｓａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎｓＷａｔｅｒＰｏｌｌｕｔｉｏｎＺＨＡＮＧＬｅｑｉｎ（ＤｅｐａｒｔｍｅｎｔｏｆＲｅｓｏｕｒｃｅｓＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｎｄＴｏｕｒｉｓｍ，ＣｈｉｚｈｏｕＣｏｌｌｅｇｅ，Ｃｈｉｚｈｏｕ２４７０００，Ｃｈｉｎａ）Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｗｉｔｈｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｉｚａｔｉｏｎａｎｄｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎａｄｖａｎｃｅｍｅｎｔ，ｔｈｅｄｉｓｐｕｔｅｓｉｎｄｕｃｅｄｂｙｃｉｖｉｌｉｎｆｒｉｎｇｅｍｅｎｔｃａｓｅｏｆｗａｔｅｒｐｏｌｌｕｔｉｏｎｔｒｅｎｄｔｏａｓｃｅｎｔｉｎｃｒｏｓｓａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｒｅｇｉｏｎｓ，ａｎｄｓｏｃｉａｌｃｏｎｆｌｉｃｔｓｅｖｏｋｅｄｂｙｔｈｉｓｃｌａｓｓｏｆｄｉｓｐｕｔｅｓａｔｔｒａｃｔｅｘｔｒａｏｒｄｉｎａｒｙａｔｔｅｎｔｉｏｎ．Ｔｈｅａｕｔｈｏｒｈｏｌｄｓｔｈａｔｔｈｅｕｎｅｃｏｎｏｍｉｃｃｉｒｃｕｍｓｔａｎｃｅｓｏｆｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ，ｔｈｅｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅｗａｔｅｒｓｈｅｄｉｎｔｅｇｒｉｔｙａｎｄａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｄｉｖｉｓｉｏｎ，ａｎｄｔｈｅｓｈｏｒｔｃｏｍｉｎｇｓｉｎｒｅｌｅｖａｎｔｎａｔｉｏｎａｌｌａｗｓａｎｄｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓｅｔｃ，ａｒｅｔｈｅｒｏｏｔｓｏｆａｌｌｏｕｒｐｒｏｂｌｅｍｓ．ＢａｓｅｄｏｎＴｈｅＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎＡｃｔａｎｄｔｈｅｓｕｃｃｅｓｓｆｕｌｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｉｎｆｏｒｅｉｇｎｃｏｕｎｔｒｉｅｓ，ｓｏｍｅｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓａｒｅｉｄｅｎｔｉｆｉｅｄａｓ：ｔｏｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｓｈａｒｉｎｇｍｅｃｈａｎｉｓｍｏｆｗａｔｅｒｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｎｄｔｈｅｅｍｅｒｇｅｎｃｙｏｆｗａｔｅｒｐｏｌｌｕｔｉｏｎ；ｔｏｓｅｔｕｐｄｅｔｅｒｍｉｎａｔｉｏｎａｎｄａｓｓｅｓｓｍｅｎｔｍｅｃｈａｎｉｓｍｏｆｗａｔｅｒｐｏｌｌｕｔｉｏｎａｃｃｉｄｅｎｔｓ；ｔｏｂｕｉｌｄｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎｍｅｃｈａｎｉｓｍｏｆｗａｔｅｒｐｏｌｌｕｔｉｏｎａｃｃｉｄｅｎｔｓ；ｔｏｃｏｎｓｔｉｔｕｔｅｐｕｂｌｉｃｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙｍｅｃｈａｎｉｓｍａｎｄｐｕｂｌｉｃｗｅｌｆａｒｅｌａｗｓｕｉｔｍｅｃｈａｎｉｓｍ；ｔｏｆｏｒｍｃｌｅａｒｊｕｄｉｃｉａｌｍｅｃｈａｎｉｓｍｆｏｒｍｅｄｉａｔｉｎｇｄｉｓｐｕｔｅｓｏｆＩｎｆｒｉｎｇｅｍｅｎｔｏｎｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｃｒｏｓｓａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｒｅｇｉｏｎｓ；ｗａｔｅｒｐｏｌｌｕｔｉｏｎ；ｃｉｖｉｌｉｎｆｒｉｎｇｅｍｅｎｔ；ｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔＭｅｃｈａｎｉｓｍｓ　　改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程不断推进，跨行政区域水污染事件时有发生，由此引发的民事侵害纠纷频繁不断。由于跨行政区域水污染事件不在同一行政区域，处理较为棘手，由此引发的矛盾纠纷极易酿成流域上、下游地区老百姓之间的冲突，影响社会安定与和谐。例如，２０世纪９０年代初，江、浙交界的跨界水污染因迟迟得不到解决，导致２００１年１１月爆发了惊动中央的突发性水事纠纷［１］；２００５年１１月，中石化吉林石化公司双苯厂爆炸致苯类污染物流入松花江，造成重大跨界水污染，影响了哈尔滨及沿江数百万人民饮水安全［２］；２００８年１０月１４日ＣＣＴＶ《新闻３０分》栏目报道的浙江省余姚市黄家埠镇发生了近１３３公顷水稻枯萎绝收的水污染事件［３］；２００９年８月湖北黄梅县企业排放的污水致安徽省宿松县龙湖出现大面积死鱼的水污染［４］等。跨行政区域水污染民事侵害包括跨省界水污染民事侵害、省内跨市界水污染民事侵害、跨县界水污染民事侵害三个层次［５］。文章通过对跨行政区域水污染民事侵害事件得不到及时解决缘由的分析，以环保法的相关原则及国外经验模式，提出了其解决机制。一、跨行政区域水污染民事侵害事件成因分析２０世纪９０年代以来，我国跨行政区域水污染事件不断，由此引发的民事侵害纠纷因迟迟得不到解决影响了社会安定。究其根源，流域上游污染主体排污的外部不经济性、流域水体的整体性同行政区划分割的矛盾、现行解决跨行政区域水污染民事侵害的相关法律法规存在“缺陷”等方面是其主要原因。（一）跨行政区域流域上游排污主体的外部不经济性笔者对２０世纪９０年代以来的几起影响较大的跨行政区域水污染事件作了分析（见表１）。表１　跨行政区域水污染事件一览表水污染事件污染流域排污口受污染地区江、浙跨界水污染麻溪港苏州的盛泽镇嘉兴的王江泾镇苏北鲁南跨界水污染京杭大运河、沂沭泗水系等山东莒南县江苏赣榆县豫鄂跨界水污染汉江支流白河南阳市的新野县襄樊市襄阳区的朱集镇苏皖跨界水污染奎河徐州市宿州市鄂皖跨界水污染龙湖黄梅县宿松县　　这几起事件污染源头多分布在经济发达、乡镇企业多、行政管辖相对“边缘化”的地区。这些地区“个体作坊式”的乡镇企业多，且大多聚集了从城市迁移过来的重污染企业，农村的养殖业也多分布于此，生产、畜禽粪便、生活污水几乎是未经处理就直接排入河道水体中，而这些地区相对城市而言，缺少合理规划及必要的污水处理设施，排污主体的外部不经济性非常突出。例如，２０世纪９０年代初，江苏省苏州市盛泽镇是个纺织印染工业发达的重镇，麻溪港系盛泽镇与浙江省嘉兴市王江泾镇界河，盛泽镇纺织印染工业排放的大量污水未经处理或处理未达标就直接排入流向嘉兴市的河道，导致跨江、浙两省的水污染［５］。（二）流域水体自然整体性同人为行政区划分割的弊病跨行政区域水污染是“发生在两个或以上行政区域之间的水环境资源纠纷”［６］，流域水体上、下游水体的自然整体性同行政区划往往是“楚河汉界”。处于流域上游的企业为了追求利润的最大化，很少或根本不会考虑其行为的环境外部不经济性，日积月累的污染物排放量一旦超过流域水体净化的“阀值”以后，必然导致水体污染，处于下游居民出现诸如死鱼、农作物枯萎、甚至出现“癌症村”等事件在所难免，因受害方与加害方不在同一行政区划，受害方请求赔偿的合法诉求因加害方所在的地方政府考虑经济发展、税收、人情等因素，多少会存在地方保护主义，这必然导致跨行政区域水污染民事侵害事件难以快速、公平、准确得以解决。例如：浙江省余姚市黄家埠镇五车堰村３０多户农民因水污染导致１３３公顷水稻枯萎绝收，经查导致水稻绝收的原因是当地水质受到了来自生产除草剂企业排放的污水所致，而排放该污水的生产企业不在余姚市境内，而当地村民要求民事侵权赔偿迟迟得不到解决［３］。２００９年７、８月，湖北省黄梅县的企业排污导致相邻的安徽省宿松县龙湖出现大面积死鱼事件，由于污染源在邻近的湖北省黄梅县，宿松居民请求民事赔偿的诉求至今仍未解决［４］。（三）现行跨行政区域水污染民事侵害纠纷处理法律法规操作层面上存在“缺陷”我国现行法律法规对跨行政区域水污染民事侵害纠纷有相关规定。《环境保护法》第４１条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护主管部门或者其他依照法律规定行驶环境监督管理权的部门处理，当事人对决定不服的，可以向人民法院起诉”；２００２年１０月１日实施的新《水法》第５６条规定：“不同行政区域之３３第４期　　　　　　　　张乐勤：跨行政区域水污染民事侵害事件解决机制探索间发生水事纠纷的，应当协商处理，协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行”；第５７条规定：“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决，当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼”；２００８年６月１日起实施的新《水污染防治法》第２８条规定：“跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。”从上述法律条款可知，排污单位排放的污水侵害他人财产权利或人身权利应承担民事赔偿责任，如果排污单位与损害单位或个人在同一行政区域，因水污染导致的民事纠纷好处理，如果排污单位与损害单位或个人不在同一行政区域，只能是“由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决”，笔者认为上述法律条款界定较模糊，操作起来困难，从而使得跨行政区域环境侵权民事事件难以快速、公平、妥善得到解决。二、跨行政区域水污染民事　　　侵害事件解决机制与模式　　（一）国外跨行政区域水污染管理机制简介西方工业化国家对跨行政区域水污染管理分为综合管理（ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅｍａｎａｇｅｍｅｎｔ）和片断管理（ｆｒａｇｍｅｎｔｅｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔ）两大类。综合管理即流域管理，主要是针对水体自然属性的管理，片断管理即区域管理，主要是针对水体社会属性的管理。由于区域管理易导致因地方保护主义引起的无法兼顾整个流域利益的弊端，故以流域为整体的管理是水环境管理及治理的发展趋势［７，８］。其治理体制大体有三种模式：模式一，国家政府多部门合作治理，由综合流域管理机构负责管理流域跨界事务（美国科罗拉多河流域、英国泰晤士河流域）；模式二，国家政府多部门合作治理，流域机构在中央政府领导下进行综合治理模式（日本淀川流域）；模式三，通过协和机制建立的河流协调组织（流域协调委员会）综合治理，赋权于单一流域机构进行跨行政区流域的综合治理模式（澳大利亚墨辊—达令河流域、美国特拉华河流域）。上述三种模式的共性是：强调水资源的自然属性，即注重以流域为整体来进行治理管理；将可持续发展的理念融入到流域水管理进程中；强化流域间不同行政区及相同行政区不同管理机构的合作。（二）跨行政区域水污染民事侵害事件解决机制与模式１．贯彻环保法“预防为主”原则，建立预防污染主体外部不经济性行为发生的机制“预防为主”是环保法基本原则，“预防为主”是指国家在环境管理过程中通过采取预防措施防止环境损害行为的发生［９］。将这一原则应用于跨行政区域水污染侵害引发的民事纠纷处理中，可以起到“正本清源”之作用。如何贯彻环保法的“预防为主”原则？笔者认为，首先，在流域上游经济较发达地区，要严格执行基本环保法律制度，如环境影响评价制度、“三同时”制度、排污许可制度、污染物总量控制制度、将环境质量纳入地方党政领导考核指标制度等。只有严格执行基本环保法律制度，才能从源头上减少污染物的排放，杜绝此类纠纷的发生。其次，充分利用经济杠杆的作用，防止企业外