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国家环境保护“十一五”规划中期评估技术方法周劲松环境保护部环境规划院2008-12内容“十一五”规划特点中期评估工作目标中期评估技术方法设计评估具体技术方法内容中期评估技术建议及其他一、“十一五”规划特点内容编制全面环境要素、能力建设；目标、任务、重点工程与政策措施等实施涉及部门众多环保、水利、农业、林业、海洋与建设等诸多政府部门工作强调政府职能的发挥强调各省级人民政府应承担的职责与中央各部委应承担的职责；各级政府的环保监督管理、宣传教育、科研支撑等职能；一、“十一五”规划特点约束性与导向性并重约束性：政府硬性职责，如城市污水、垃圾导向型：企业、民众，如循环经济的政府导向任务与目标逻辑对应政府公共领域投资与政策制定实施、依据政府部门职责形成政府任务分工，提出规划目标总量减排的要求突出主要污染物排放总量减排（COD、SO2）二、评估工作目标五大目标：1、掌握规划实施中期情况2、探讨分析实施的经验与问题3、明确未来两年的工作重点4、初步预测2010年规划实施情况5、构建规划实施评估机制规划评估技术方法应能满足前4项目标的要求三、中期评估技术方法设计全面反映规划内容框架：纵向涵盖投入、产出、目的与目标4个层次；横向涵盖各环境要素保护与环境监管能力建设领域；评估的内在逻辑性：构建各因果链条，强化投入产出的逻辑对应性，考虑相关环境管理与监测条件（置信程度）、政策制定实施与环境外部形势（灰色因子），尽可能满足逻辑自洽性要求结合国家与各省中期与终期目标要求，深入探讨分析规划实施的经验和问题，提出未来规划实施重点，初步预测2010年终期实施完成情况。三、中期评估技术方法设计定量评估与定性评估：定量评估：约束性语言--量化要求；逻辑判断定性评估：导向性语言--无法定量评估；中期未能形成可见且可量化产出的任务(如政策制定、宣传教育、科学研究等，这些内容可能有部分量化数据，但不足以完全说明其实施情况)；四、评估技术方法内容总体框架定量指标定性评估进度预测总体框架—逻辑框架法满足：全面、系统、结构、层次化评估逻辑框架法：评估的框架思维模式总体分析的工具，评估工作初期用于指标列举、数据搜集与指标初步集成等一般性分析,需要其他专业方法支持：效益分析、进度计划、因果分析等逻辑框架的基本结构层次纲要客观验证指标验证依据假定条件目标/影响目标指标监测和监督手段方法实现目标主要条件目的/作用目的指标监测和监督手段方法实现目的主要条件产出/结果产出物定量指标监测和监督手段方法实现产出主要条件投入/措施投入物定量指标监测和监督手段方法落实投入主要条件总体框架—逻辑框架法本次评估强调逻辑框架的垂直逻辑关系—因果关系由于中期评估不如终期考核评估那样具有行政考核性质，不强调指标数据的监督与考核（如工程竣工验收文件、水质全分析监测结果文件等）数据分析校核：参照相关定性评估条目的部分评估数据、外部人口经济数据、自动在线监测设备安装与运行情况等数据予以辅助校正。总体框架—逻辑框架法国家环境保护“十一五”规划中期评估逻辑框架：目标层：环境质量（重点—水、大气）目的层：总量减排（重点—COD、SO2）产出层：重点工程进度（城市污水处理设施建设、燃煤电厂脱硫等）、政府部门工作任务（监测统计、行政执法、宣传教育）的成果投入层：污染防治投资、政府政策制定、政府监管能力建设投入、环境保护科研投入及政府部门对其成果的运用情况等强化分析产出—评估内容7个环境要素：水、大气、固体废物、生态保护、农村环境、近岸海域、核与辐射环保能力建设：监测预警、执法监督与事故应急体系建设、金环工程、科技创新支撑与人才培养等共性保障措施：区域经济与环境协调发展、经济结构调整、落实环保责任、增加环保投入、严格环境监管、发展环保产业、动员社会力量保护环境、环境保护国际合作等中期评估总体框架国家环境保护十一五规划实施中期情况七大环境要素规划实施评估环境监管能力建设情况环保共性保障措施…………环境监测预警体系环境执法监督体系环境事故应急体系落实环保责任经济结构调整区域经济与环境协调发展……水环境保护规划实施情况大气环境保护规划实施情况固体废物规划实施情况置信程度灰色因子COD削减子模块饮用水水源安全子模块……定定定定定定定定定定定定定总体层模块与子模块层——区域变权定定定定定定定定定定定定定定强化分析产出逻辑推理技巧图表分析—简化逻辑关系链；思维变换—逻辑一一对应，问题转化反向思考—穷举与排除归纳分类—抽象、概括与分类其他：演绎推理、计算推导等严格的逻辑推理强化分析产出因果架构层次：以大气环境保护领域而言：SO2减排、工业废气防治、机动车污染防治与温室气体排放控制等子因果架构；以SO2减排而言：投入性指标包括火电厂脱硫电价、新（扩）建燃煤电厂（除热电联产外）准入政策、SO2减排工程投资等，其产出性指标包括燃煤电厂脱硫工程削减量、工业重点污染源排放稳定达标削减量等SO2减排总量目的层大气环境质量……目标层城市空气环境质量工业废气防治燃煤电厂脱硫工程进度燃煤电厂so2达标排放率产业结构调整与节能举措等产生的削减火电厂脱硫电价政策执行情况酸雨和so2防治规划实施情况新扩建燃煤电厂准入政策燃煤电厂脱硫工程投资产出层投入层重点工业废气源自动监控水平置信因果分析示例具体方法以《主要污染物总量减排考核办法》（国发[2007]36号转发）为准按照规划文本穷举归纳分类逻辑对应反向思考列举有一些分析要点并不形成具体指标指标评估—定量评估约束性表达—定量评估量化要求：化学需氧量排放总量2010年控制在1270万吨以内，建设2000个环境优美城镇等…有的进行了省级分解，有的未进行；有的制定了2008年目标，有的仅制定了2010年目标逻辑判断的要求：每年对集中式饮用水水源地至少进行一次水质全分析监测（并及时公布水环境状况）；氮氧化物是否纳入监测范围；新扩建燃煤电厂除国家规定的特低硫煤坑口电厂外，必须同步建设脱硫设施并预留脱硝场地等…指标评估—定量评估相对量：对于各省明确了2008年和2010年具体指标要求的，以相对量（%）评估完成程度，完成中期目标否？绝对量：对于各省无具体指标要求但又有量化数据的，只提供数值，不评估完成程度。指标评估—定量评估定量评估1、包括国务院下达的污染减排指标、原国家环保总局规划目标指标分解方案、流域污染防治等专项规划确定的目标、国家与各省签订的责任状要求（包括落后产能淘汰等），以及各省（自治区、直辖市）批复规划的具体要求2、按照实际涉及的工作范围，可以对定量评估指标适当删减（如内陆省份不用评估近岸海域环境保护工作）。3、对于本省（自治区、直辖市）有特征性的重点工作，可以设定补充性评估指标。指标评估—定量评估定量评估数据来源:环保部统计数据、监测数据、核查数据；国家专项规划评估数据、专项检查调查数据；各部门统计数据、年报数据；各省自评估数据、监测数据、统计数据等注意:总量控制指标数据应得到重点工程项目、主要任务与保障领域的评估数据支持，并以环保部正式公布的总量减排数据为准。指标评估—定性评估定性评估无法定量：如污水处理厂…大力推进技术进步和推广先进适用技术，继续开展氮氧化物控制研究等导向性要求中期评估时无法定量的：如十一五期间专项规划编制、生态功能区划、农村土壤污染调查以及政策制定、制度建设方面的要求等，但2010年可以进行定量或逻辑判断形式的评估。指标评估—定性评估定性评估1、以各省（自治区、直辖市）报告为主，辅以专家会议、调查问卷、实地调研等公众参与和专家咨询相结合的方式开展。2、定性评估主要用于评估报告编制过程中需要或可能涉及的分析要点；3、各省（自治区、直辖市）按照实际工作情况可适当增减定性评估指标。4、对于规划中涉及国家政策法规制订的，由国务院有关部门提交规划实施总结报告完成程度评估—红绿灯按完成程度与工作进度分为红灯、黄灯、绿灯三个水平，自我评估红色-进展较差；黄色-进展正常但仍需加强；绿色-进展超前；指标评估—定性评估定性类型部门管理环境监测科学研究政策制定指标评估—定性评估以“取缔饮用水水源一级保护区内的直接排污口”工作任务为例：1、已落实责任主体,制订工作计划，安排任务投入人力与资金，与相关部门进行协调，已部分取缔（年度计划,60%）排污口（黄色）2、**省（自治区、直辖市）饮用水水源一级保护区内直接排污口已基本取缔（进度计划,80%以上），或饮用水水源一级保护区内无直接排污口（绿色）按城市分别进行说明指标评估—定性评估以“严格按照有关标准监测排入城镇排水系统的工业废水水质和水量”工作任务为例：1、已落实责任主体,已制订工作计划，已安排任务所需人力与资金，预计2009年能够完成监测任务（黄色）2、已获取排入城镇排水系统的工业废水水质和水量的监测数据，或城镇排水系统无工业废水排入（绿色）按城市分别进行说明指标评估—定性评估以“重视对水中持久性有机污染物研究和防范情况”为例：1、已落实政府职责，分配研究资金,与研究单位已签署研究合同，已形成部分研究成果（黄色）2、研究成果已基本形成，正在转化为环境管理方面的可行措施与具体对策（绿色）国家/省来评估指标评估—定性评估以“四类主体功能区分类管理的环境政策和评价指标体系制定情况”为例：1、已落实环境政策与评价指标体系制定的责任主体，已经制订工作计划，安排相关调研活动,与相关科研单位咨询交流，已形成部分成果（黄色）2、四类主体功能区分类管理的环境政策和评价指标体系已基本制定完成（绿色）国家/省来评估2010年预测预测的难点:规划评估长效机制未建立,缺乏足够的数据储备,数据的质量受人为或非人为的干扰大;环境系统受经济系统波动的影响较大;十一五期间,2006年-2008年第2季度,经济过热;现在经济呈放缓增长趋势预测涉及外部因素包括：城乡人口变动、石油煤炭价格、区域工业行业构成、市县财政收入变化对环境基础设施建设与运行的影响等;五、建议1尝试引入“3Es”评估方法，增加经济效益评估程序，进行同质项目间的资金效率评估（如污水处理、燃煤电厂脱硫等工程的投资效率），提高规划投入资金的使用效率。注意”投资效率”与”投资缺口”之间的把握建议内容对各省不做硬性规定五、建议2综合评估的权重问题：强调污染物总量减排工作（一票否决），强调全面实施规划任务（综合协调）—指标变权就7大环境要素保护领域而言，根据各省（自治区区、直辖市）自然环境特点及环境保护工作重点的不同，可采用专家排序打分的方法确定各组成要素的权重—区域变权各省可进行06、07、08三个年度的某项领域—如工业废气防治--进行规划实施评估指标变权--将指标数值与常权进行糅合，例如：假设m个指标，各指标的均一化数值xi（i=1.2…m），常权方法下采用层次分析法确定的权重是wi，经过变权调整后的指标权重是wi:mtattaiiixwxwW111指标变权a值的选取对决策者起着非常重要的作用，它反映了决策者所采取的策略：a1，激励型变权,强调“一枝独秀”a=1，即常权情形a1，惩罚型变权，强调“均衡协调”a值越接近0，越强调“一票否决”作用a值的决定,是决策偏好的具体体现针对不同指标指代内容,a值可不同指标变权假定评估体系仅含A和B两个指标，指标权重都是0.5甲省份的A、B指标值均为0.5；乙省份的A指标是0.9999，B是0.0001按照常权综合评价方法，两省评价结果均为0.5根据“一票否决”的原则，乙的评价结果应该比甲差变权评估：a=0.5，甲省评价结果0.5；乙省A指标权重变成了0.009901，B指标权重变成了0.990099，评价结果0.009999a=0.5，如果一项指标数值为0，评估结果直接为0指标变权除上例的幂函数法外，可尝试三角函数法、双曲函数、对数函数、多项式综合函数等方法进行指数变权的评估研究；评估方法的取舍，决定于该指标体系的内部指标所指标内容的决策偏好；决策偏好的两个极端：所有指标“一票否决”；所有指标“一票赞成”指标变权区域变权评估尊重区域环境问题