改革开放三十年中国房地产业的回顾

1却顾所来径：改革开放三十年中国房地产业的回顾*张清勇[摘要与告白]本文回顾了1978年房改以来我国房地产业30年的发展历程，探讨了改革的起点、改革期间的理论争论，以统计数据勾勒了改革30年来房地产业增加值、城市土地使用制度改革、房地产开发投资、房屋与住宅建设、城市居住水平、商品房和住宅价格以及城镇居民住房支付能力的变化过程，还从房地产开发、交易、估价、经纪、物业管理、房地产金融、房地产业税收、保障性住房等方面刻画了房地产各业态的发展经过和现状，并就统计信息、行业监管、违法腐败行为和二手房市场发育等几个方面讨论了目前房地产业存在的一些问题。ARetrospectonthePast30Years’ReformoftheRealEstateIndustryinChinaZHANGQingyongAbstract:ThispaperretrospecttheChineserealestateindustryinthepast30years’reformera.Itdiscussedtheoriginanddisputesattheearlystageofthereform.Byusingdescriptivestatistics,itportrayedthedynamicprocessoflandusesystemreform,realestatedevelopment,housingconstruction,livingstandard,housingaffordability,andotheraspectsoftherealestateindustry.Tofullyunderstandtheprofoundchange,italsodepictedthehistoryandcurrentsituationofvariousrelatedsectors,suchasrealestatedevelopment,transaction,appraisal,agency,propertymanagement,finance,taxation,andpublichousing.Finally,someseriousproblemsconcerningthedevelopmentoftheindustrywereprovided.作者简介：张清勇，中国社会科学院财政与贸易经济研究所助理研究员、中国人民大学土地管理系博士生。研究方向为土地经济学和住房市场，曾在《中国房地产研究》、《制度经济学研究》、《财贸经济》、《中国土地科学》、《区域经济论丛》等学术刊物上发表论文多篇。地址：北京阜外月坛北小街2号中国社科院财贸所；邮编：100836电话：[phone]电子信箱：[e-mail]，[e-mail]一、引言我国房地产业发展发端于城镇住房体制改革。住房制度的市场化改革大方向应该受到完全肯定，但目前住房领域的一系列问题已经成为中国经济与社会发展的重大挑战（陈钊等，2008）。住房政策和房地产政策也成为政府、学者、开发商及广大民众普遍关注的最重要的*作者感谢丰雷、张秀智、孔繁来、蔡穗声等各位老师的宝贵意见。2政策领域之一（朱亚鹏，2007，第1页）。顾昕（2006）指出，我国公共服务的市场化出现的许多问题中，最突出的是被老百姓称为“新三座大山”的医疗、教育和住房。而且，在我国近年的一些研究和舆论里，有关房地产的问题已被赋予了政治含义。周其仁2005年从孙中山先生“众人之事”的政治观出发，认为“房价问题已有了政治含义”、“房价是一个经济问题，但具有很强的政治含义”。①2007年3月，广州市市长张广宁在市政府常务会议上强调“现阶段，房价偏高、增长偏快已经成为群众关注的焦点之一。住房问题已经不单纯是一个经济问题、社会问题，更是一个政治问题。要采取综合调控措施，坚决抑制住房价格过快增长，各级政府和有关部门要切实负起责任，把稳定住房价格纳入经济社会发展工作的目标责任制，工作不力的要追究责任”。②随后，《中国新闻周刊》2007年第13期的社论提出“住房问题是什么样的政治”的问题，介绍了张广宁提出“住房问题是政治问题”命题之后的社会反响和辩论，认为“在住房领域，最大的政治是健全市场，打破土地与房屋供应模式的垄断，给予市民自由选择权，让绝大多数市民在这种体制下，自行解决住房问题”。③值此改革开放和住房体制改革30周年之际，回顾30年来房地产业的发展历程，探讨改革的起点、改革期间的理论争论，以统计数据勾勒改革的进程，并从房地产开发、交易、估价、经纪、物业管理、金融、税收、保障性住房等方面刻画房地产各业态的发展经过和现状，将有助于全面、完整地评价改革历程，还可能有助于理解目前的房地产市场的诸多问题和政策困境，对构建完整且长期的房地产业政策和住房政策有所助益。本文在尝试全面、完整地描述改革过程的同时，根据笔者所关注的话题，在一些地方，略人之所详，详人之所略。下文依次从改革起点、改革进程、房地产各业态的发展、目前房地产业存在的问题展开讨论，最后是全文的结语。二、改革的起点1．房改方向的提出在1978年9月城市住宅建设会议上，国务院副总理谷牧传达了邓小平关于解决住房问题的指示。他说，“邓副主席最近提出，解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房，或者私建公助、分期付款，把个人手里的钱动员出来，国家解决材料，这方面的潜力不小”。④1978年10月20日上午，邓小平视察北京前三门新建的公寓住宅楼，在谈话中肯定了北京市为改善人民居住条件所作的努力，对新住宅存在的问题提出意见，“并问居民住房可否成为商品，当时现场的同志没有人敢回答”，“他老人家自言自答说，如果房子算商品，我这几年还有点积蓄，想买套房子给朴方，我的其他孩子不需要照顾，只有这个朴方，是因为我致残的，我需要照顾他”。因此，张百发指出“小平同志是最早提出住宅商品化的国家领导人”。⑤1980年4月2日，邓小平同胡耀邦、万里、姚依林、邓力群等中央负责同志谈长期规划问题，在谈到建筑业和住宅问题时指出，“建筑业发展起来，就可以解决大量人口的就业问题，就可以多盖房，更好地满足城乡人民的需要”，“要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售以后，房租恐怕要①参见周其仁，《今天的房地产就是昨天的副食品》，《中国经济周刊》，2005年第32期；周其仁，《房价问题的政治含义》，《中国企业家》，2005，第16期。②吴春燕、张景华，《广州出重拳力挫房价》，《光明日报》，2007年3月29日，第4版。③《住房问题是什么样的政治》，《中国新闻周刊》，2007年第13期。④《国务院谷牧副总理在城市住宅建设会议上的讲话（摘录）》（1978年9月7日），载房产通讯杂志社（1982，第202-204页）。⑤张百发，《在“小平与奥运”座谈会上的发言》，载陈剑主编，《2004北京奥运经济报告》，北京出版社2005年版。。要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人们就不买房子了。繁华的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地区和不方便地区的房子，城区和郊区的房子，租金应该有所不同。将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。这些政策要联系起来考虑。建房还可以鼓励公私合营或民建公助，也可以私人自己想办法。农村盖房要有新设计，不要老是小四合院，要发展楼房。平房改楼房，能节约耕地。盖什么样的楼房，要适合不同的地区、不同居民的需要。”①恰如1991年6月7日《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》里说的“我国城镇住房制度改革，自从邓小平同志1980年提出出售公房，调整租金，提倡个人建房买房的改革总体设想以来，逐步在各地展开”，②正是邓小平的这一讲话，拉开了我国住房制度改革的大幕。同月，姚依林在全国基本建设工作会议上传达了邓小平的讲话内容。中共中央、国务院于同年6月在批转国家建委党组全国基本建设工作会议汇报提纲的通知中，将邓小平讲话的主要内容以中央文件的形式发到全国。同年5月和8月，原国家建设总局邀请部分省市以及中央有关部门的同志就中央领导的指示精神和实现住宅商品化的问题召开了两次座谈会（孙清华等，1991，第33-34页）。1981年8月26日，邓小平会见傅朝枢，在介绍国内政策时指出，“允许居民买房也不产生剥削，不是资本主义。个体经济作为社会主义经济的补充，建国后一直存在，‘文化大革命’期间被取消，现在又恢复了。外国有人认为这是搞资本主义，是不正确的”。③1984年2月14日，邓小平听取陈国栋等人汇报，指出“现在我们的建筑体制，特别是住宅的建设，住房商品化，一下子还改不过来。我们的建筑施工速度慢得很，像蜗牛爬。”④2．理论界的讨论从1949年到1970年代末，住宅的福利属性论点一统天下，但1970年代末1980年代初中央政府提出住房改革的动议后，理论界迅速转向了住宅的商品属性和福利属性的争论（杨鲁、王育琨，1992，第125-126页）。⑤1979年第18期《基建调研》杂志发表了哈尔滨住宅建设总公司的《关于住宅商品化生产的设想》，提出了“住宅也是商品”的观点，第28期又刊出《关于住宅商品化生产的设想》，对住宅是商品的观点作了进一步的阐述（谢然浩，2003）。⑥同年7月25日，张明杰、姚今观的《解决城市住房问题的建议》在《人民日报》发表，提出“实行累进房租制”和“允许城市居民购买国家修建的住宅”的建议，认为“可以由国家统一盖一部分住宅，卖给个人。可以一次付款，也可以分期付款；还可以由个人出钱，国家代建，先预收一部或全部建房款……有人担心允许私人买房会产生资本主义，这种担心是多余的。住房是生活资料，在我国条件下，不可能变为剥削他人的手段。现在广大农村社员的住房都是自有的，城市里也还存在私人住房，并没有因此就产生资本主义”。⑦中共中央党校原副校长苏星是那个时代最早探讨住宅商品化问题的经济学家之一。1979年初，国家建设委员会主管城市住宅的负责人找到了经济学家苏星先生，表示说苏星1957年发表于《学习》杂志上的《论住宅和房租问题》对他们的工作很有启发和帮助，而当时城市住宅改革急需理论指导，希望苏星结合实际再写一篇论述住宅改革的理论文章，以推动住①中共中央文献研究室编，《邓小平年谱（1975—1997）》（上），中央文献出版社2004年版，第614-615页；《邓小平同志关于建筑业和住宅问题的谈话》，《人民日报》，1984年5月15日，第1版。②《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，中华人民共和国住房和城乡建设部网站，。③中共中央文献研究室编，《邓小平年谱（1975—1997）》（下），中央文献出版社2004年版，第764页。④中共中央文献研究室编，《邓小平年谱（1975—1997）》（下），中央文献出版社2004年版，第959-960页。⑤对此，杨鲁、王育琨（1992，第126页）指出，“中国学者大都是有很强的适应能力的，这种适应能力表现在：能为任何一种存在找到合理性的说明；能为任何两种明显分歧的理论找到融合点。”⑥在理论界展开讨论的时候，已有不少地方开始了改革。如《人民日报》报道了吉林决定在8个城市推广四平市建房出售经验的消息。四平这批住宅主要出售给集体单位，对个人购买给予优惠待遇。见《吉林推广四平建设商品住宅经验》，1980年7月7日，第3版。⑦张明杰、姚今观，《解决城市住房问题的建议》，《人民日报》，1979年7月25日，第1版。4宅制度改革工作的开展。根据他们的要求，1979年下半年苏星写了题为《怎样使住宅问题解决得快些？》的文章，发表在《红旗》杂志1980年第2期