农民工子女学校”项目可行性研究报告

XX农民工子女学校”项目可行性研究报告目录前言第一章农民工子女教育问题的宏观背景及分析一、农民工成为中国城市化的主体之一已经是一个不容争辩的事实二、教育公平对于农民工子女融入城市的重要意义三、农民工子女教育问题严重第二章“XX学校”的战略定位和愿景第一节政府失灵一、流动儿童教育政策的失灵二、教育政策失灵的根本性原因第二节市场的弥补作用与市场失灵一、市场对政府失灵的弥补作用二、市场失灵的主要表现三、市场失灵的主要原因第三节战略定位与愿景一、XX学校的战略定位二、高层次总结XX学校项目的战略性问题三、“XX学校”项目愿景四、“XX学校”的概念五、办学级别第三章“XX学校”的管理模式与组织框架构想一、管理体制二、学校资助标准、命名和产权三、人力资源管理四、财务管理第四章“XX学校”的建校方案建议一、学校的筹建和办学条件二、学校的建设和运行成本三、可持续性第五章“XX学校”的办学特色一、新公民理念二、生活化教育三、借力创新第六章项目风险评估一、合法性问题二、“公助”问题三、农民工流动性带来的生源问题四、拆迁风险五、学校可持续发展问题六、政府政策的影响七、不可抗力风险表1：农民工子女政策演变图1北京流动儿童增长情况图22006年全国农民工收入状况图3市场失灵原因分析图4民办公助的“新公民教育”附件1XX学校建设基本费用预算附件2XX学校运营收支估算附件3XX学校设备配置及预算前言农民工子女的教育问题，是南都公益基金会（以下简称“南都基金会”）关注的重要的社会问题。基于当前全国有2000万流动儿童（其中100多万失学）、2300万留守儿童和民办打工子弟学校教育质量普遍偏低，南都基金会希望实施“XX学校”项目，通过自身捐款和动员社会资源，建立非营利性的学校，为解决进城农民工子女入学难的问题尽绵薄之力。为了论证项目的可行性，2007年3月，南都基金会联合麦肯锡公司和NPP（Non-profitPartnersFoundation）、中央教科所、北京大兴行知学校等机构，组成了“XX学校”项目研究小组，一起研究通过公益捐助建立民办学校的方案。项目研究小组的任务是，通过访谈与调研，了解农民工子女教育的现状和趋势，分析“XX学校”项目的可行性，框定项目的发展空间，从而确立“XX学校”的定位，拟定学校筹建和管理的基本方案，最后形成科学的“XX学校”项目可行性研究报告。为顺利完成任务，项目研究小组主要采取了以下不同的调查研究方法：（一）通过文献回顾，从政策、法律和社会各方面，厘清“XX学校”项目所处的宏观环境与机遇。此项工作由中央教科所完成。（二）访谈政府有关部门，了解他们对于非营利性民办农民工子弟学校的态度。项目研究小组成员分赴北京、上海、广东与浙江等地进行实地考察，对有关人士进行了访谈。访谈对象包括中央、省（市）和区（县）等各级政府民办教育主管部门的工作人员。（三）问卷调查与访谈相结合，了解民办农民工子弟学校的问题与现状。其中以问卷调查的方式，调查了北京130所（总数约300所）农民工子弟学校；以访谈的方式，深入了解了北京、上海、广东、浙江等地近10所不同类型的民办农民工子弟学校。本文为项目研究小组在调查研究的基础上，形成的《XX学校项目可行性研究报告》。全文主要由农民工子女教育问题的宏观背景及分析、“XX学校”的战略定位和愿景、“XX学校”的管理模式与组织框架构想、“XX学校”的建校方案建议、“XX学校”的办学特色、项目风险评估等部分组成。第一章农民工子女教育问题的宏观背景及分析一、农民工成为中国城市化的主体之一已经是一个不容争辩的事实第五次人口普查（2000年）表明，中国农民工已经超过1亿。目前，在局部地区（如珠三角一些城市），以农民工为主的外来人口已经成为城市的多数。2006年，东莞市本地居民160万，外来人口超过840万。据联合国开发计划署（2006）估计，至2030年，中国初步完成城市化进程，农民工总数将达到3.5亿人。伴随着农民工的不断增加，是农民工子女数目的迅速增长。2006年，全国4300万农民工子女，其中约2000万随父母四处漂泊，成为“流动儿童”；约2300万留在家乡，成为“留守儿童”。据预计，随着中国的城市化进程加速，农民工子女动态累计将达到1亿人。联合国儿童基金会（2005）的研究发现，与中国第一代农民工不同，越来越多的农民工把孩子带在身边，出现“家庭式迁移”的趋势，流动儿童的比例不断增加[5]（图1）。二、教育公平对于农民工子女融入城市的重要意义教育被看作是实现社会公平的“最伟大工具”。城市能否和谐地融合农民工移民，其子女的教育是把双刃剑。一方面，为农民工子女提供公平的教育，将促进农民工子女和谐融入城市。教育是农民工子女改变自身命运的最重要的途径，是农民工家庭提升地位的希望。第二代移民的教育是解决移民文化融合的关键切入点，作为第二代移民的流动儿童最终将成为城市的新公民，他们的教育成败关系到城市的未来，他们的命运和我们国家与民族的命运紧紧联系在一起。另一方面，教育的不公平将导致严重的社会后果。与其父辈相比，第二代移民会趋于激进，并可能形成恶性循环，加剧他们与主流社会的冲突。如果教育不公平，他们将更加难以融入社会，产生严重的社会后果。2005年法国巴黎骚乱、2006年德国柏林校园暴力与2007年美国弗吉尼亚理工大学校园大屠杀等事件，就是很明显的例子。从中国目前的情况看，农民工子女的失范行为较多，犯罪率较高。据新华每日电讯2006年11月4日报道，上海市少年管教所在押的未成年犯上海市籍与外省籍的比例，2000年为6:4；2005年猛增至3:7。这7成少年犯大部分是流动儿童。农民工子女只占未成年人口的10%，而无论在城市或是农村，这个群体已经成为未成年人犯罪的主体-占50%以上。这种状况如果的不到改变，将社会的和谐与稳定的重大威胁。三、农民工子女教育问题严重教育是实现社会公平的最伟大的工具，对于社会的和谐与稳定具有重要意义。然而，目前，中国农民工子女的教育状况并不乐观，流动儿童和留守儿童均面临极大的困境。国务院妇女儿童工作委员会（2003年）调查表明，流动儿童上学困难，存在严重的失学、辍学和超龄等现象。流动儿童失学率为9.3％，全国有1000多万流动儿童，失学儿童超过100万。8岁到14岁，流动儿童的失学比例由0.8％增长15.4％，说明流动儿童在校稳定率低，存在中途辍学现象。9周岁还在上一年级的占19.7％，超龄现象严重[7]。此外，除少量家庭条件较好的外来务工人员子女进入公立学校外，大量的流动儿童进入以营利为目的的学校，所接受的教育质量低。由于社会环境的影响、家庭教育和监护的缺位，广大农村留守儿童在学习、生活、行为习惯、人格塑造、个性发展和身心健康等方面产生了许多难以弥补的缺陷和问题（邹树新，2007）。包括心理健康问题，如抑郁、冷漠、任性、冲动、反社会等；日常监护的安全问题；学习成绩较差等问题。农民工子女教育问题的实质是教育公平权利没有得到落实。所谓教育公平，是指全体社会成员可以自由、平等的选择和分享各层次公共教育资源。教育公平包含：教育起点的公平、教育过程的公平和教育结果的公平。教育起点公平，是指尊重和保护每一个人受教育权利的平等。《联合国人权宣言》论述：不论社会阶层，不论经济条件，也不论父母的居住地，所有儿童都有受教育的权利。《中华人民共和国教育法》规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育权利。”受教育权利是全球范围里最基本的人权，其公平是最基本的教育公平。教育起点公平的衡量标准可定位在“让人人都享有受教育的机会”。教育过程公平，在主观方面体现在教育者在教育活动过程中公平对待每个俄教育对象，在客观方面表现在教育活动的有形投入包括师资、设备、经费等方面的公平。其衡量标准可定位在“让受教育者都有机会获得师和个人特点的教育”。教育结果公平，是指人的发展的公平，即每个人都能有效利用社会提供的教育机会，取得符合其个性、智力、能力的学业上的成功，从而为其未来发展创造条件，最终体现为学业成就和教育质量的平等。其衡量标准可定位在“让受教育者人人学业有所得，学有所用”。农民工子女教育问题表明，农民工子女目前连最基本的教育起点公平尚没有完全获得（100万失学），在教育过程公平方面遭受普遍的歧视，教育结果公平更是不敢奢想！重视教育是中国的传统，农民工也许更能忍受自身在城市所遭遇的种种不公，但更难接受子女所受到的教育不公平。农民工子女教育问题关系到社会的和谐、安定与发展，它不仅仅是农民工家庭的问题，而是“我国城市化进程中的重大社会问题”（国务院，2003）。鉴于农民工子女教育问题的重要性与严重性，南都基金会将其作为关注的重点，发起“新公民计划”，希望通过计划的实施，改善农民工子女成长环境（另有专项报告）。新公民计划一方面资助为农民工子女提供服务的公益项目，包括道德养成、心理健康辅导、艺术培养、科普教育、支教等；另一方面，建立“XX学校”，直接解决流动儿童入学难的问题，促进其获得“有质量的教育公平”；使学校成为新公民计划实施的重要基地，并将“XX学校”创办成动员社会力量、解决农民工子女教育问题的新模式。第二章“XX学校”项目的战略定位和愿景“XX学校”项目是“新公民计划”的重要组成部分，其战略定位来自于对政府和市场为农民工子女所提供的教育现状的扫描。通过扫描发现，无论政府与市场，在满足农民工子女教育需求方面都存在失灵的现象，以非营利性为特征的民办的“XX学校”仍有很大的需求。第一节政府失灵政府失灵理论是美国经济学家Weisbrod（1974）出的，他从经济学的角度解释了NGOs发展的原因，简言之，NGOs是提供公共物品的私营机构。经济学上的私人部门理论说明，市场主要是提供私人物品的。对于公共物品，由于其“外部性”，回报率与付出无法对应，而且容易造成“搭便车（freeriding）”，因此由政府部门提供。而政府在提供私人物品方面不仅没有效率，还往往导致权力“寻租”，产生腐败，因此由市场进行弥补。政府失灵理论证明，政府对公共物品的提供具有很大的局限性，一部分人的过度需求（excessdemand）得不到满足，另一部分人的特殊需求（differentiatedtastes）也得不到满足。在这种政府失灵的情况下，NGOs应运而生，起到拾遗补阙的作用。政府失灵理论对于中国农民工子女教育问题具有很好的解释力。中国传统教育体制采取“地方负责，分级管理”的城乡分割二元制度，即使农村跨村上学也很困难，由农村到城市公立学校更加困难。因此，在20世纪90年代初，面对流动儿童的教育需求，传统的教育体制无能为力。义务教育体制的城乡分割落后于社会需要，不能适应城乡关系在改革中的急剧变化、人口城市化进程加快的社会现实，这可以看作政府在农民工子女教育问题上的第一次失灵。为了解决流动儿童的教育问题，1996年至今，中国政府制定了一系列专门的教育政策与法规。这些教育政策与法规，由于各种原因，并没有得到很好的贯彻与执行，只解决了一部分流动儿童的教育问题。也就是说，这些教育政策不能完全满足流动儿童接受教育的需要，存在失灵现象。这是政府的第二次失灵。以下详细阐述。一、流动儿童教育政策的失灵随着流动儿童的增长，由于传统教育体制的失灵，政府面临越来越大的解决流动儿童教育问题的社会压力，制定了一系列的专门的教育政策与法规，解决流动儿童就学问题（表1）。通过对这些教育政策具体内容分析，可以看出，在解决农民工子女教育问题上，中央政府的态度是越来越开明，越来越有利于农民工子女接受平等的教育，主要表现为：第一，取消流动儿童进入当地公立学校的借读费，要求学校对流动儿童与本地儿童在管理上做到一视同仁。第二，流动儿童教育“以流入地政府管理为主，以公办学校就学为主。第三，立法保障流动儿童的教育公平权利。表1：农民工子女政策演变时间颁布部门政策主要规定1996.4教育部、公安部城镇流动人口中适龄儿童少年就学暂行办法1998教育部、公安部流动儿童少年就学暂行办法以公办中小学借读为主2001.1国务院关于基础教育改革与发展的决定以流入地区政府管理为主，以公办