共同富裕治理的制度主义方法论

共同富裕治理的制度主义方法论共同富裕治理的制度主义方法论01引言党的十九届六中全会通过了《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，这份继往开来的重要政治文件确定了社会主义中国将坚定不移走全体人民共同富裕的道路。作为国家的重要战略部署，这是我国实现小康社会目标以及历史性地全面消灭绝对贫困后，我国社会主义现代化事业开启的又一具有重要战略意义的新征程。在党和国家为我国未来十五年设定宏伟发展蓝图之际，且我国临近高收入经济体门槛的关键时刻，共同富裕这一战略远航目标为我国下一步现代化发展、为凝聚全国民心民意作出了重要的战略指导，发出了重要的前进信号。共同富裕，这一中国人民乃至世界人民千百年来为之奋斗的理想与目标，如何在中国这一洲际范围的超大规模国家得以实现，为世界所瞩目，其发展成果也必将包含全球意义。xx省承担了建设共同富裕示范区的重要政治任务，为全中国的共同富裕事业探索开路。不仅“共富论述”之中心点xx省出现了共同富裕持续升温，共富思想热潮也逐渐从xx省扩散到全国各地成为各级政府高度关注的话题。举国上下热议共同富裕、同商共同富裕、众推共同富裕，全国各行各业也都在思索自身与共同富裕的关系。在充分肯定这种社会政治热情的同时，我们也应当看到，我国还面临着发展起点较低、多数地区还不够富裕、发展较不均衡的基本国情。同时，我们还应充分认识到，在一个超大规模、发展水平异质程度较高的国家，共同富裕并非一蹴而就的，道路还非常漫长，需要一个完整的历史阶段来实现全国整体意义上的共同富裕。共同富裕道路急不得，当然也等不得，在“快”与“慢”的速度哲学上，需要把握一个适度、科学的尺度，而非单纯地为一时的话题热度和舆情热度所左右。从另外一个层面来看，无论是何种政治体制与治理方式，热情与激情都是推动社会政治生活转轨及变迁的一种原生动力，适当的热度有助于提高社会问题和论述话语的可视度与能见度，有利于构筑一种持续热点化的社会热动力结构，推动某一项政策议程以超常规的加速度方式得以实施。然而，如何让初始的热度与热点始终保持在理性科学的范围之内，如何让热点话题的追逐不至于发酵成为社会政治经济里的“过热”，却是一个非常值得研究的社会科学命题。我国历史上乃至世界历史上均不乏以政治热情推动改革的丰富实例，但是所取得的社会效度却不一定理想，有时候还可能会出现“欲速则不达”及“过犹不及”的状况，换言之，高热度话题未必导致高理想效度的社会政治实践，好心也可能办坏事。过去我们有许多以政治运动来推动社会经济发展的例子，不能不说立法者的初衷大多是良好的，但实际层面却往往是执行效果不彰，预定目标未必能够达到，而新的衍生问题却不断产生，这其间很多问题和事物的逻辑规律值得我们去深思。如何让持续关注的热点不至于发展成为一种经济社会领域内的“过热”，这其中既需要肯定社会政治中的民意热度有一定的合理性，同时也要为可能出现的偏离常轨的“过热”进行适度“降温”，将热点话题始终保持在科学及理性决策的可控范围内，以实现经济社会的可持续理性发展。借鉴历史上的经验教训，为了将共同富裕引向合理的发展轨道，我们在充分认识到政治热情可能带来前进驱动力的同时，还要前瞻性地防范可能出现的“蹭热度”及“过热”局面。既往的社会经济过热发展状况大多是一种超越社会政治经济常态的加速发展状况，但同时与社会规律和经济规律发生了一定程度的偏离，产生了大量衍生社会问题。一方面，东亚国家在现代化转型过程中出现了“压缩现代化”（CompressedModernity）的特殊现象，也就是西方国家逾百年的现代化进程在东亚国家压缩到30多年时间完成，出现了特殊的现代化时间和空间压缩状态。后进国家要想达到现代化国家的发展水平，其发展必然是加速度的，甚至是超越性的。与西方国家相比，东亚国家普遍表现出了更强劲的社会政治及社会经济动员模式，在日韩主要表现为国家主导的资本主义模式，在中国则表现为国家主导及调控的社会主义市场经济模式。中国政府在特定紧急状态下应对危机、综合调动社会资源运筹帷幄统筹全局发展等都体现了其卓越的管理能力。另一方面，国家支撑及动员的社会经济发展模式也易转化为政治运动式的发展模式，以至于出现各地大建项目、盲目建设、重复建设、攀比竞争、资源浪费、低效发展、债务过多等系列负面情况。在运动式的发展模式下，集中式的政治动员容易使决策部门忽略社会子系统的自身规律，特别是经济规律，同时容易让部门决策者迷信可以用行政权力来解决一切问题，从而出现社会经济发展与优治、良治和善治等总体目标出现“脱节”的状况。当前，共同富裕事业的确呈现出中央支持、民众一心、地方顺应民意积极推进的大好局面，然而，在这样高涨的社会政治热情之际，学术界应该以一种宽广的学术视野和深邃的历史眼光看待分析当前的共同富裕“热”，既要做到维护这种来之不易的令人振奋的民意热情，也要防止历史上“过热”局面的重现。尤其值得注意的是，当前各地都在摩拳擦掌推进共同富裕事业，一些地方已出现将社会福利待遇大幅提高的声音，同时中国要建设福利国家的论点也逐渐呈现在公共视野面前。在这一特殊关键的历史转折点，我们必须深入思考以下几个问题：共同富裕的确是由国家倡导提出的，但这是否就意味着我们要建立福利国家?共同富裕主要是否该由国家的行政力量来驱动?共同富裕是否就意味着各地要大力扩建项目，或是运用行政力量及国家公共财税的手段来大力提高福利待遇?共同富裕是否就意味着福利待遇越高越好，国家财税给付越多越好?共同富裕是否意味着大幅强化“大政府、小社会”的国家主导社会经济发展模式?对于这些问题的正确认识和把握，能为我国共同富裕事业提供一个合理的理论认知格局及认知框架，有助于我国共同富裕事业稳健理性地发展。02共同富裕治理的理论框架：建立多元治理的格局共同富裕作为一种全社会的整体性事业应该超越某种单一机制与逻辑，这意味着共同富裕并不等同于国家自上而下的垂直指令性结构或国家推动型体系，究其本意而言应该是治理体系的一种，应容纳于治理体系的理论框架和认知序列之中。因此，笔者倡导用“共同富裕治理”来描述我国的共同富裕事业。“共同富裕治理”不等同于“共同富裕政策”，也不等同于“共同富裕政治”，甚至也不能完全等同于“共同富裕政治经济学”，而无论是“政策”“政治”，还是“政治经济学”，又都可以容纳归并入“共同富裕治理”这个涵盖性“大概念”中。由于共同富裕与政府管理及社会治理领域紧密相连，关于共同富裕的理论认识也可以充分吸收公共管理的一些基础理论“养料”来建立本领域的理论视阈。公共管理理论以其古典的公共行政理论为理论源头，历经了新公共管理理论的锤炼与创新，再到新公共治理理论视角的确立，可以说历经了一个持续理论范式变迁的发展轨迹，而每次理论范式变迁都为公共管理的认识论结构撑开了一片新的“理论论述空间”，这样的理论发展及变迁轨迹可以为共同富裕治理提供有益的理论视角与理论支撑。言及公共管理的源泉，就不得不提到公共行政理论的重要贡献。马克斯·韦伯的科层制及官僚制理论是公共行政理论的基础，科层制指涉的是等级化、按照行政职位而来的、自上而下的垂直社会组织结构，而在等级化的科层官僚制内部实现了行政与政治的相互分离，行政日益成为一个脱离政治规范性价值观的高度技术化及理性化的场域，可以根据行政体系职位的等差序列格局、特别是通过官僚集团的集体作为来有效地贯彻行政当局之意志，推进政府政策的实施。该理论将其视角聚焦于政治系统特别是行政系统，关注单一集权型政府体系如何通过一个高度中央化的结构来贯彻实施政府决策。从公共行政到新公共管理，公共管理理论经历了第一次重要的范式转换——公共管理领域引入了经济学及市场领域的一些机制。例如，“理性选择”理论的一些观点及视角开始融入到新公共管理领域，而公共选择理论正是这一范式变迁历程中产生的重要理论流派。新公共管理的一些观点认为，私人及市场部门的一些管理技术要优于政府公共部门，即使市场机制无法完全替代国家公共部门，也应该将私人部门的一些管理手段、方法及绩效评估方式等广泛溶解到公共服务部门之中，以加强对服务产出质量与效度的控制与评估，最终达到提高公共服务领域效率的目标。新公共管理特别是公共选择理论，将经济学的“理性人”视角运用到公共服务中去，认为政府和选民的关系类似于生产者与消费者的关系，政治领域也形成了一种“政治市场”，政治家通过“销售”良好优质的公共服务产品来获得“顾客”即选民的青睐与支持，从这种意义上来说，政治家类似于企业家在市场领域的功能与作用。就国家在公共服务领域的角色而言，新公共管理理论更多强调国家应当“掌舵”，而无须“划桨”，国家可以将一些重要的公共服务领域外包给私人部门与社会，从而实现公共领域的“公私伙伴关系”，形成事实上的“公私合作主义”，国家的责任与角色更多是做好监督、协调与管理，而无需向内卷到公共服务产品的生产及供给之中。而从新公共管理到新公共治理，公共管理的理论取向产生了新的一次范式转换。如果说传统的公共行政主要倡导的是等级化科层制的治理，而新公共管理主要倡导的则是市场治理的模式，那么到了新公共治理时代，管理及调节社会利益来提供公共服务的范式则转化成为一种治理范式，新公共治理理论流派吸收了制度主义理论和网络理论，强调公共系统持续关注系统之外社会环境中的规范性和伦理压力，并通过从系统外吸收信息实现系统与环境的交互作用，进而使得公共服务领域能够更好地贴近民众的实质需求和社会实际需要。与等级化科层制及市场治理的范式不同，新公共治理提倡多种不同角色、多种不同机制及组织机构等相互协同提供公共服务产品，各种角色相互作用所构成的网络资源和网络结构是新公共治理的核心，政策精英必须与社会成员中各种不同利益当事人结成网络结构来实现协同治理。在这样的网状结构中，政府不再天然地处于治理的穹顶位置，市场也不再是治理的轴心机制，而多种社会团体包含政府、私人部门及各类协会的相互组织协调构成了社会治理的新中心。如果说过去公共管理理论或多或少带有中心主义的取向，新公共治理的理论视野则是“去中心”的，或者说是以“多中心”为导向的。过去近半个世纪以来，公共管理理论的范式变迁与社会政策领域在同一历史时期发展及变迁具有平行的相似性。主要西方国家在二战后出现的“福利国家”的论述及其制度模式，成为西方社会主流思想及精英的共识。在20世纪50年代至70年代，西方福利国家处于全盛时期，但到了20世纪70年代后期，由于石油危机引发的财政危机及经济危机的后果开始在西方发达国家扩散开来，同时高增长、高就业时代被高失业率及经济滞涨的新阶段取代，西方世界普遍开始了对福利国家的反思。20世纪80年代，撒切尔夫人及里根总统推行的新自由主义使得“市场主义”的观点在西方世界大行其道，虽然市场和竞争的观点及其相应的意识形态载体无法完全取代福利国家的制度模式，但至少在思想领域“福利市场”和“福利社会”作为一种福利国家有力的竞争论述模式开始登上历史舞台。与新公共治理颇为类似的是，20世纪90年代在社会政策领域也出现了“福利多元主义”思潮。“福利多元主义”包含着不同的学术观点及学术意识流派，从福利三角、福利四边再到福利五边形，“福利多元主义”流派呈现出多姿多彩的理论观点，虽然各种观点有一些细节上的差异，但总体上却呈现出更多的共性，其中心主旨就在于超越过去“单元归因”和“单向归属”的局限性，不再将社会政策领域里面临的社会风险与保障机制仅仅归因于国家的责任与使命，也不再仅仅强调国家在福利产品供给中的一元角色。同时，该理论与“市场主义观点”及“社会福利商品化、私人化”的观点也明显不同，因为“福利多元主义”重点在于“多元归因”与“多重责任”，认为社会风险不局限于国家管理范围，不能将福利产品供给机制仅仅归因到国家层面的责任，社会中的多种机制及组织均应承担相应的福利及社会保障责任，通过协调及协同的模式来共同提供公共福利品。从这个角度而言，福利产品的供给也呈现出某种“去中心化”或“多中心散布”的特点，也就是个人、家庭、社会网络、福利协会组织及国家应共同承担福利和社会保障的责任，国家并非事必躬亲的“万能守门员”，国家机制所提供的福利产品也非“万灵丹”，相反，国家在不断扩大的社会需