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合肥工业大学管理学院公共管理学主讲人：合肥工业大学管理学院赵沁娜Chatper9公共部门绩效管理内容简介：公共管理最直接的结果，就是生产和提供公共产品。这决定了公共管理过程必然是追求绩效的过程，是绩效管理的过程。政府部门的绩效管理是绩效和评估的互动过程。主要内容：•什么是绩效和绩效管理？•绩效管理体系的设计•公共部门绩效管理的问题以及改进策略一、什么是绩效？组织为什么需要绩效？绩效管理的历史与目的•绩效管理是现代组织理性化管理要求的产物：理性、规范、非人格化•产生于美国20世纪20年代的科学管理时代（标准化模型、计件工资）•发展了定量与定性分析技术，战略管理、目标制导、组织工作分析和岗位责任评价、组织激励等手段，成为组织管理的重要工具。理解绩效在一般意义上，绩效就是指一个组织所期望得到的富有价值的结果，它是组织为达成其有效的增值目标而在不同层面上形成的产出要求。它往往通过组织整体的努力得以实现，并以多层次、多维度的形式体现。•绩效是组织期望实现的结果，是组织借以发展自身成长能力的工具；•这种结果对于组织是有增值价值的，并不是毫无意义的行动；•结果可以表现为直接的产出（数量）、生产力、质量、短期或中长期效果、成本－收益、满意度等；•影响结果的引导性外延因素有：关键行为、整体能力、人员态度（组织有政策、程序和组织行为等）。什么是绩效管理？所谓绩效管理，是利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。据此，绩效管理乃是对公共服务或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估得的过程。政府绩效管理，就是运用科学的方法、标准和程序，对政府关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。二、绩效管理体系的设计如何评估评估什么为何评估谁来评估1.为什么评估——明确评估价值取向（二）为什么评估——绩效评估的价值取向战略执行人事决策管理改进绩效评估正确理解绩效管理的效用•绩效管理和评估本质上在于发现现有问题•绩效管理基本功能在于发现问题后作为沟通工具出现•组织运行需要有效的目标显示以及目标共识（正确的绩效管理系统取决于正确的目标抉择！）•绩效管理致力于清晰化的目标阐释，引导组织整体的行为内/外部环境分析使命（mission）和原则（principles）•情形清单•环境审视•寻找标杆•陈述组织意图•确立核心价值愿景（vision）•组织未来蓝图目的（goals）和目标（objectiveness）行动计划（actionplans）•确立总目的•可衡量的目标•整合资源•确立具体工作计划绩效测量（performancemeasures）监控和跟踪•建立监控系统•收集和汇总管理信息•确保责任落实•绩效持续改进我们现在的位置？我们想到哪儿？我们如何到那儿？我们如何测定进程？我们如何和何时能知道到达目的地？战略执行示例：美国联邦政府“战略化绩效评估模型”•“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”•“规范干部任用提名制度，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系。”•——党的十七大《报告》•“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。”•————党的十七届二中全会《报告》2.评估什么——设计评估指标（难点之一）绩效指标的因果逻辑关系人员绩效素质指标行为指标结果指标组织绩效能力指标过程指标结果指标项目绩效投入指标过程指标产出指标效果指标二、政府绩效管理体系设计政府绩效评估“评什么”很重要，它可以说是政府工作的指挥棒，是一个导向问题，最终会影响科学发展观的落实和正确政绩观的树立。关键问题：对政府绩效内涵的理解合理定位政府部门角色，是科学推行绩效评估的前提对于政府工作，老百姓更多关注的是结果而不是过程设计一套“普适”性的指标体系并不现实2.评估什么——设计评估指标（难点之一）二、政府绩效管理体系设计对政府绩效内涵的理解•现实中，很多人把“政府的高绩效”与“经济的高增长”画等号，把“政府绩效评价”与“干部工作考核”画等号。实际上，“政府绩效”的内涵非常丰富。•我们根据政府绩效内涵的演进及政府职能的转变模式，提出了广义政府绩效的科学概念，认为完整的政府绩效不仅仅表现为政府的行政产出与投入之比，还应当包括公民满意度和地方发展战略促进机制两个重要方面。对政府绩效内涵的正确理解与把握是科学评价政府绩效的基础。合理定位政府部门角色，是科学推行绩效评估的前提我国在实施绩效评估中有时会出现政府越位现象。比如，不少地方政府和部门把招商引资作为评估指标：凡完不成招商指标的部门和官员，将面临通报批评、扣发补贴、离岗、引咎辞职等处理。当面临巨大的招商压力时，部门难免会利用自己掌握的权力进行交易。这种在政府角色越位基础上的绩效评估不仅起不到应有的积极效果，而且会妨碍政府职能转变，造成政府与群众的矛盾，损害政府形象。对于政府工作，老百姓更多关注的是结果而不是过程•政府的职责千差万别，但归根到底都是为社会和公民提供公共服务。因此，政府绩效评估中应坚持公民导向的原则。特别是在我国推动管制型行政向服务型行政转变的时期，绩效评估中的公民导向尤为重要。•公民导向要求评估内容、标准和指标体系设计应从公民的立场出发，要求各地所确定的中心工作从群众中来，切实反映人民群众的要求和愿望。老百姓关注的是结果而不是过程。在“评什么”上要坚持一个理念——“结果导向”。反观我国的绩效评估，投入和过程导向依然是其特征之一。•“评什么”主要涉及评估内容，一般包括这么几部分：一是“政府履行职能”，主要强调政府“应该干什么”、“干了什么”；二是履职后产生的“服务效果”，强调“干得怎么样”；三是政府组织的自身能力建设，如内部管理、依法行政等，强调“怎么干的”、“有没有能力去干”。•——刘旭涛（国家行政学院教授、国家行政学院政府绩效评估中心副秘书长）（四）谁来评估——评估主体的多元化内部评估主体：纵向评估主体、横向评估主体、自我评估主体等。外部评估主体：公民（一般公民与特殊公民）、企业、中立的第三方评估组织等。•有看法认为“谁来评”很关键，因为“谁”评，政府就会对“谁”负责。目前，在让不让公民参与评议政府以及如何参与，公民评议所占比重、评议范围、评议形式等问题上，业内出现许多争议。大家对此有什么见解？（四）谁来评估——评估主体的多元化•目前阶段需要给老百姓评价相对较高的比重，克服政府只关注内部过程的管理。老百姓主观测评也有局限性：一是很多政府服务老百姓缺乏直接体验，比如监狱管理、急救、消防等服务。二是老百姓满意度受个人期望值的影响较大，因而横向对比价值有限。在美国，老百姓满意指数是由大学独立进行的，和政府绩效评估起到相互印证的作用。这是我国政府绩效评估工作未来的努力方向。——周志忍北京大学政府管理学院教授、北京大学政府绩效评估中心主任民意调查是考核与评价的重要方式体现了以结果为本和以顾客至上的公共行政理念，以最大限度满足公众的需求为第一位的评估标准。引入第三方评价的实践武汉引入第三方评价，出资邀请国际顶级咨询公司——麦肯锡公司，为本市目标管理制定科学考评体系。兰州试验：甘肃省政府委托兰州大学中国政府绩效评价中心对所辖市（州）政府和所属部门进行绩效评估。北京某区（县）政府委托国内著名咨询机构《零点研究咨询集团》开展政务环境绩效评估。（五）如何评估——评估方法的选择内部评估与外部评估相结合定量评估与定性评估相结合平时评估与定期评估相结合我国地方政府绩效评估的实践•目标责任制在我国始于上世纪80年代中期，是国际流行的“目标管理”（MBO）技术在我国的变通应用。•上世纪90年代的目标责任制具有两个明显特征：自上而下地系统推进；关注焦点是经济增长。各项数字化的经济增长目标，以指标和任务的形式分派给下级单位，形成一个目标的金字塔结构。这些指标、任务的完成情况是评价、考核政绩的主要依据，与下级单位与官员的升迁、奖惩挂钩。•进入21世纪以后，目标责任制在我国依然被广泛应用。最大变化是，目标设定和绩效评估的内容得到扩展，突出了社会职能和公共服务，体现施政新理念。各地都把工作目标和责任进一步分解为详尽程度不等的具体指标体系，并给不同类指标赋以不同的权重。目标完成情况监测和考核是目标责任制的一个关键环节，也是组织绩效评估在目标责任制中的主要体现方式。（一）目标管理责任制（二）效能建设20世纪90年代发端于福建省漳州市,后在福建省委、省政府的推动下,在福建全省乡镇以上机关全面展开。作为“系统工程”意义上的绩效评估形式，效能建设的领域十分广阔，内容非常丰富。（三）政风行风民主评议20世纪90年代末，我国政府更加重视服务意识与服务质量，伴着公民政治参与观念的日益成熟，“公民评议政府”作为一种新的绩效评估形式广泛应用于我国各地的政府组织。2001年起，南京市连续六次开展了“万人评政府”活动。目前，我国大约有20多个省市通过多种形式，开展了公民评议政府和公务员活动。这三种形式的政府绩效评估实践时间长、范围广、影响大，对提高机关效率和行政执行力、转变政府职能和管理方式、形成合理的用人导向和改善政府形象都具有积极意义，有力地促进了科学发展观的贯彻落实，促进了经济社会的发展。绩效评估方法•个人绩效评估•目标管理（MBO）•全面质量管理（TQM)•标杆管理（Benchmarking）•360度绩效评价•平衡记分卡（BalancedScoreCredit，BSC）•关键绩效指标法（KPI）•团队绩效评估目标管理的起源二战后西方经济的恢复发展,企业急需采用新的方法调动员工的积极性以提高竞争力。“目标管理”应运而生,它的概念是管理专家德鲁克（PeterDrucker）1954年在其名著《管理实践》中最先提出目标管理是以目标的设置和分解、目标的实施及完成情况的检查、奖惩为手段，通过员工的自我管理来实现企业的经营目的的一种管理方法。目标管理的概念目标结构体系+自我控制和管理(1)强调以目标为中心的管理，建立目标结构体系(2)强调以人为中心的主动式管理，强调“自我控制”、“自我评估”，促使权力下放的参与式管理办法(3)重视成果为主，过程的监督控制为辅目标管理的实质◆制定目标制定目标包括制定企业的总目标、部门目标和个人目标，同时要制定完成目标的标准，以及达到目标的方法和完成这些目标所需要的条件等多方面的内容。◆目标分解建立企业的目标网络，形成目标体系统，通过目标体系统把各个部门的目标信息显示出来，就像看地图一样，任何人一看目标网络图就知道工作目标是什么，遇到问题时需要哪个部门来支持。◆目标实施要经常检查和控制目标的执行情况和完成情况，看看在实施过程中有没有出现偏差。目标管理的工作流程◆检查实施结果及奖惩对目标按照制定的标准进行考核，目标完成的质量可以与个人的升迁挂钩。◆信息反馈及处理在考核之前，还有一个很重要的问题，即在进行目标实施控制的过程中，会出现一些不可预测的问题。如：目标是年初制定的，年尾发生了金融危机，那么年初制定的目标就不能实现。因此在实行考核时，要根据实际情况对目标进行调整和反馈。目标管理的工作流程（4）目标管理体系自下而上层层保证自上而下层层展开细分化细分化细分化具体化具体化具体化高层管理者中层管理者基层管理者每个员工总目标保证措施部门目标小组目标保证措施个人目标保证措施保证措施1.目标设置的方法不同——自己制定个人目标“目标管理”中的“目标”是由上下级共同制定的，下级在制定中有充分的自主权；而传统的目标设立法中的“目标”一般是由上级领导部门制定并作为任务下达的，下级有时可能有讨价还价的余地，但并没有自主权。2.目标间的关系不同——完成企业目标就是完成个人目标“目标管理”强调个人目标、团体目标和企业目标的统一，个人和团体的利益