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第五章公务员监控与惩戒制度•内容提要：•1、公务员的义务•2、公务员回避制度•3、公务员惩戒制度•4、违反《公务员法》法律责任第一节公务员义务•一、公务员义务概述•1、概念•公务员的义务是指法律规定的公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的强制性约束。公务员义务的含义包括以下几个方面：•（1）公务员的义务以公务员的身份为前提。这是公务员义务主体方面的特征，也是将公务员的义务与其他法律关系主体的义务区别开来的根本标志。•（2）公务员义务是公务员必须作出一定的行为或不得作出一定的行为。即具有作为和不作为的义务，一方面，公务员负有积极作为的义务，必须依法主动地做出某种行为，如公务员必须依法执行公务、履行职责等；另一方面，公务员负有消极的不作为的义务，不得做出某种行为，如公务员不得贪污、盗窃、行贿、受贿或者利用职权为自己和他人谋取私利等。•（3）这种义务是对公务员的约束。公务员是行使公共权力，执行公务的人员，对其手中掌握的权力如果不作出规范加以严格限制，就可能被滥用。所以，必须严格规定公务员的义务。•（4）公务员义务具有强制性。公务员不得放弃或不履行自己的义务，否则，要承担相应的法律责任。这与“道德义务”不具备法律上的强制性不同。义务的结果必然发生法律上的责任，有责任，才可以根据其产生法律上的制裁。因此，公务员的义务与责任是相伴随的。•2、内容•公务员的义务一般有：(1)为国家、为公民竭心服务，将国家和公共利益置于个人利益之上，不得损公肥私、损人利己；(2)忠实于国家和政府；(3)服从法律、服从上级命令；(4)严守国家机密，维护国家利益；(5)克尽职守，忠实地完成本职工作，言行谨慎，保持职业尊严；(6)限制或严禁从事经营性和赢利性的兼职活动；(7)严守“政治中立”，在执行公务时，不得因政治因素(如所属政党不同，政治观点不同等)而偏但某方；公务员不得接受政治捐款，不得参与或主持具有明显政治倾向性的活动等等。•3、特点和意义•公务员的义务是具有强制性的，公务员不得放弃其义务。公务员的义务是对公务员行为的一种强制，它规定了公务员必须做什么或不能做什么，因而起到了控制、约束和调适公务员行为的作用，而这种调控作用，对于整个公务员系统和整个行政系统的有秩序运行，是不可或缺的。•二、我国公务员的义务•根据公务员法第十二条规定，我国公务员应当履行下列义务：•1、模范遵守宪法和法律•作为行使公权力的公务员，应当树立宪法至上的思想，维护宪法与法律的权威，自觉在宪法和法律的范围内活动，成为守法的模范和楷模。•2、按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率•（1）公务员应当按照权限履行职责。该权限是明文规定的权限，而且应该是属于实体法上的权限；•(2)公务员应当按照规定的程序履行职责。目前，对行政程序规定比较集中的法律有行政处罚法、行政许可法等等，公务员须按照法律规定的程序行使其权限。•(3)公务员应当认真履行职责。涵义有三层：一是应亲自履行职责，不应将自己的职责委托他人来履行；二是应按时办公；三是不能擅离职守，一般情况下应坚守岗位。•3、全心全意为人民服务，接受人民监督•4、维护国家的安全、荣誉和利益•国家的安全主要包括：国家的领土、主权不受侵犯；国家的政权不受威胁；国家的社会秩序不被破坏；国家的秘密不被泄露。国家的荣誉是指国家的荣誉和尊严，它主要包括：国家的尊严不受侵犯；国家的信誉不受破坏；国家的荣誉不受玷污；国家的名誉不受侮辱。国家利益的范围十分广泛，对外主要是指国家政治、经济、文化、军事等方面的权利和利益；对内主要是指相对于集体利益和个人利益的国家利益。•5、忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令•“服从和执行上级依法作出的决定和命令”是关于公务员服从义务的规定。规定公务员的服从义务是十分必要的。首先，现代公务员体系的组织方式是科层制，公务员应当接受上级的指挥，以保证组织系统的权威性、统一性与效率性。其次，在法治化的政治体制和现代公务员制度下，公务员的首要职责是执行法律，其对上级不是人身依附关系，服从上级的决定与命令不过是执行法律的需要，服从上级的决定与命令是执行法律的手段和方式。•公务员应当服从和执行上级依法作出的决定和命令有以下涵义：•第一、公务员服从的决定与命令应是上级作出的。所谓“上级”，是指同一系统或组织中地位、等级较高的机构或人员。上级包括直接上级和间接上级，直接上级是指直接具有领导权、指挥权与主管权的上级，间接上级是指除直接上级以外的具有领导权、指挥权或监督权的上级。•第二、公务员服从和执行的是上级作出的决定与命令。所谓决定和命令是指上级作出的下级公务员必须作出一定行为或者不得作出某种行为的指令。就形式而言，既有抽象行政行为的形式又有具体行政行为的形式。•第三、公务员服从与执行的上级的决定与命令应是依法作出的。一方面，该决定与命令的内容应是合法的：应在上级的权限范围之内；应与上级的职务有关；不属于法律所禁止之事项；不属于下级公务员独立执行职务的事项。另一方面，决定与命令发布的程序须合法。上级作出的决定与命令必须是依照法定的程序作出的。对于未经法定程序作出的命令，公务员有权不予服从。特别是机关在执行强制措施时，来自上级命令的程序合法性，就更应当成为公务员执行命令的前提条件。•（6）保守国家秘密和工作秘密•国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项，包括尚未公布的或不准公布的政治、经济、军事、外交和科学技术等方面的重大事项。国家秘密直接涉及国家的安全，因此，保守国家秘密是关系到国家安全和人民利益，关系到我国社会主义现代化建设的大事。•对公务员而言，履行保密义务的基本要求是：不该说的国家秘密不说；不该问的国家秘密不问；不该看的国家秘密不看；不该记录的国家秘密不记录；不在私人交往中涉及国家秘密；不在公共场所办理、谈论属于国家秘密的事项；不在没有保密保障的地方和设备中存贮、处理国家秘密信息和载体；不通过普通电话、明码电报、普通邮局、计算机公用网和普通传真递送、传输国家秘密信息和载体；不携带密件、密品参观、游览和探亲访友；此外，公务员对已知的窃取或者泄露国家秘密的行为，应当予以制止并及时向有关方面举报。•（7）遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；•（8）清正廉洁，公道正派；•（9）法律规定的其他义务。第二节公务员回避制度•一、公务员回避概述•1、概念和意义•公务员回避是指在国家机关中，为了防止公务员利用职务之便，为自己和有利害关系的他人（如亲属、朋友、乡邻等）谋取私利而对其在任职和执行公务等方面作出的事前限制性措施，使其不得担任一定的职务和参与相关公务的处理。•公务员在任职和执行公务时实行回避，可以减少或消除任职和公务中间的裙带关系，保证公务员客观公正地行使职权，防止腐败的发生。•2、回避的类型•公务员回避类型习惯上分为任职回避、公务回避、地区回避三种。•对公务员回避进行分类应该从两个角度、两个层次上来把握。•第一个层次，从回避的事项的角度考察，可以把公务员回避分为两大类：任职回避和公务回避。•第二个层次，对上述两大类回避从原因（引起回避的社会关系）上进行考察，可以分别分为不同的类型，如任职回避中的亲属回避、政党回避、同学回避、地区（原籍地）回避等。•综合起来可以把公务员回避分类可以用下图表示：任职回避公务回避亲属关系引起的任职回避政党关系引起的任职回避邻里关系引起的任职回避（籍贯地回避）其它社会关系引起的任职回避与本人有利害关系引起的公务回避与本人有亲属关系引起的公务回避与本人有其它利害关系引起的公务回避公务员回避回避形式引起回避的原因•二、我国公务员回避制度的主要内容•根据公务员法第六十八、六十九、七十、七十一条和七十二条规定，我国公务员的回避制度包括以下内容：•（一）回避的类型及其要求：•两大类：任职回避和公务回避•1、任职回避•根据引起任职回避的原因又可以分为两种：•A、一定范围的亲属关系引起的任职回避•第六十八条：公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。•（1）引起任职回避的亲属关系的范围•夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系。亲属知识•1、亲属分类•以亲属关系的发生原因为标准，可将亲属分为配偶、血亲和姻亲，这是亲属的基本分类。•（1）配偶：即夫妻，为男女两性间因结婚而发生的亲属关系。•（2）血亲：血亲是因血缘联系而形成的亲属关系。血亲有自然血亲和拟制血亲的区别。•自然血亲是因出生而自然形成的，源于同一祖先有血缘联系的亲属。自然血亲是以出生的事实作为发生的原因的，是被血缘纽带联结在一起的。自然血亲又可分为全血缘的自然血亲(同父同母)和半血缘的自然血亲(同父异母或同母异父)。•拟制血亲是指本无血缘关系，而由法律确认其具有与自然血亲同等权利义务的亲属。故又称为“准血亲”。•(3）姻亲：姻亲是指以婚姻关系为中介而产生的亲属，但不包括配偶本身。男女结婚后，配偶一方与另一方的亲属之间发生姻亲关系。姻亲可分为：血亲的配偶——已身与自己血亲的配偶之间的关系，如自己的儿媳、女婿、嫂子弟媳、姑父、伯母等；配偶的血亲——已身与自己配偶的血亲之间的关系，如从妻子角度而言丈夫的父母（即公婆）、丈夫的兄弟姐妹（叔伯、小姑），为妻子的配偶的血亲。从丈夫的角度而言，妻子的父母（即岳父母）、妻子的兄弟姐妹（即大舅子、小姨子）等，都是丈夫的配偶的血亲。此外还有配偶的血亲的配偶、血亲的配偶的血亲。•2、亲系•亲系是指亲属间的血缘联系。现代亲系一般分为直系亲和旁系亲。•(1)直系亲：又分为直系血亲和直系姻亲。•直系血亲，指具有直接血缘关系的亲属，即生育自己和自己所生育的上下各代亲属。上溯父母、（外）祖父母、（外）曾祖父母、（外）高祖父母等，下至子女、（外）孙子女、（外）曾孙子女、（外）玄孙子女等。•直系姻亲，指直系晚辈亲属的配偶和配偶的直系长辈亲属。(公婆与儿媳、女婿与岳父母)•(2)旁系亲：也分为旁系血亲和旁系姻亲。•旁系血亲，指具有间接血缘关系的亲属。其特点是在血缘上有同源关系，除直系血亲外都是旁系血亲。有辈分相同和辈分不同的旁系血亲，同辈的如(堂、表)兄弟姊妹、不同辈的如叔姑与侄子女、姨舅与外甥子女等。•旁系姻亲，已身配偶的旁系血亲、已身旁系血亲的配偶、已身配偶的旁系亲属的配偶即已身的旁系姻亲。配偶的旁系血亲如兄弟姐妹(妻之叔子姑子、夫之舅子姨子)、旁系血亲的配偶(婶子姑父、嫂子弟媳、姐夫妹夫、侄媳侄女婿等)、配偶的旁系血亲的配偶(妻之妯娌、夫之连襟等)与已身之间即为旁系姻亲。•3、亲等•亲等是计算亲属远近、亲疏的单位。世界各国的亲等计算法有两种：•A、罗马法的亲等计算法•a、血亲亲等计算：(a)直系血亲以代数为标准计算，即从自己往上或下数(不包括已身)，以一世(代)为一亲等，世代数之和即为亲等数。(b)旁系血亲则从自己往上数到同源直系尊亲属，再从同源直系尊亲属往下数到所要计算亲等的旁系血亲，得出上下相加的代数，以一世(代)为一亲等计算的亲等为已身与所指旁系血亲的亲等。•b、姻亲亲等计算：按“姻亲从血亲”的原则以配偶为媒介，与血亲等计算方法一样。•B、寺院法的亲等计算法直系血亲同罗马法，只是在旁系血亲算法上不同,它不是把所得到的代数相加而是进行比较，如果两个相等，就取任一个代数作为我与所指旁系血亲的亲等，如果不等就取较大值。姻亲的亲等计算跟罗马法一样。•我国婚姻法中的亲等计算法：以世代表示，和西方亲等计算法不能简单换算。•代的概念：即指世辈（辈分），一辈为一代。•代数的计算：直系血亲的计算，从已身开始，已身为一代，向上或向下数，加减一辈代数相应的增加一代。•旁系血亲的计算，以直系血亲的代数计算为基础，再按寺院法中计算旁系血亲的亲等数的计算方法进行计算。•现实中，公务员法规定需要回避的亲属关系涉及的亲属具体范围如下：•夫妻关系：配偶•直系血亲关系：父母、子女、（外