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第六章公共支出绩效评价理论及方法第一部分什么是绩效管理第二部分绩效评价原理第三部分绩效评价案例第四部分项目支出的绩效预算改革第一部分什么是绩效管理一、基本观点二、绩效和绩效管理三、政府绩效管理的历史结束返回一、基本观点1、支出是政府理财的核心出于支出需要，政府才去组织收入。建设公共财政核心是支出制度改革，背后是政府改革。2、增加财政收入未必能解决财政困难近年来财政收入增长快，但支出增长更快。财政理论告诉我们，解决财政问题有增收、节支、提高效率三条，效率是根本。3、绩效管理和绩效评价是政府改革方向现行的政府属于“管理型政府”,以过程管理为特点，存在着官僚主义、浪费和腐败等3大难题。国内外经验证明，改革政府，建设“服务型政府”是解决三大难题的根本路径，绩效管理是政府转型的关键。2003年中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》：“建立预算绩效评价体系”。2005年《政府工作报告》：要“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”。2006年9月，温家宝在国务院工作会议上指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。……，要抓紧开展政府绩效评估试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广。”绩效评价是基础环节，难点是建立评价指标体系。返回二、绩效和绩效管理(一)什么是绩效？•1951年美国联邦预算局定义：“绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来测量他们在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。”•特点为：1、绩效指向公共部门的业绩。业绩(成绩)是指增进公共利益的外部结果，具有可测量性。它结合部门工作。绩效评价是外部评价，而不同于工作总结。2、绩效与一定的财政拨款相联系。3、绩效具有配比性。图1逻辑分析法与绩效评价1投入2过程3产出4结果(业绩)5影响(政绩)投入产出评价绩效评价政绩(广义)评价(二)绩效的分类绩效是与支出相联系的概念，包括以下问题：1、花钱购买的产品、服务是否符合需要？2、以什么价格购买？3、与花钱相比，购买的公共服务是否值得？绩效可分为私人部门绩效和公共部门绩效。绩效项目指那些能独立管理、独立计算支出和效果的事项。绩效公共部门绩效私人部门(企业)绩效项目支出绩效经常性支出绩效(三)政府绩效管理的内容它也称为公共支出绩效管理简称绩效管理，指政府根据财政效率原理，以绩效目标，绩效拨款、绩效评价为特征的公共支出管理制度。该制度是在政府管理型向服务型模式转变中产生的，目的是通过发挥政府预算的导向作用，促使行政部门从“居民需要什么”角度设计公共服务项目，削减冗余服务，达到提高公共资金效率的目的。其特点：1、引入绩效的观念，回答“政府花的钱是否值得？”；2、增加了公共支出绩效评价环节，使财政由过程管理变为流程化管理。早期的绩效管理也称为“3E”---经济、效率、效果，由于含义不清，也无法正确地指导绩效指标建设，因而，随着“一观三论”的提出和逻辑分析法、平衡记分法等绩效分析方法应用，“3E”也逐渐淡出。绩效管理是从上世纪80年代起，西方国家开展的“政府改革”运动的核心制度。美国学者英格拉汉(P.Ingraham)概括为：(1)预算和财政改革；(2)结构改革；(3)程序或技术层面的改革；(4)相互关系方面的改革。意义：不是去变革社会制度，而是在既定的社会制度框架下改善政府，恢复政府的威信，缓解社会矛盾。政府绩效管理有50多个国家应用，既有发达和欠发达国家、也有民主国家和专制国家。图绩效管理的三个环节返回图6-1绩效管理过程2,绩效拨款(预算)1,绩效目标1,绩效指标2,事业成本3,绩效评价(监督)战略目标资金结算预算执行：1,政府采购2,国库集中收付三、政府绩效管理的历史1，美国：-1950年胡佛政府提出绩效预算(PB)，但未实施。-60年代的项目计划预算(PPBS)，-70年代的目标管理(OM)，-80年代的零基预算(ZBB)。2，英国1980年率先进行公共支出评价(雷纳评估)。1982年起列为财政部的经常性工作。3，澳大利亚1984年、新西兰1985年引入该制度。4，美国1993年联邦议会通过《政府绩效与成果法案》成立了以弋尔为首的国家绩效评价委员会。根据这一法律，联邦政府对公共教育支出进行绩效评价，通过评价，建立了以教育质量、在校生数量指标为核心的绩效预算。进而扩展到各政府部门。返回第二部分绩效评价原理一、什么是公共支出绩效评价二，绩效评价的作用(一)它直指我国预算的财政悖论难题(二)它有利于解决政府改革三大难题1，有利于树立正确的政绩观2，有利于摸清“家底”，提供科学决策资信3，有利于客观、公正地评价公共部门工作三，绩效评价指标设计原理：“一观三论”(一)花钱买服务的预算观。(二)公共委托----代理论。(三)目标----结果导向管理论。(四)为“顾客”服务论四、政府绩效管理的特点(一)分环节管理(二)由追求“省钱”到有效供给。(三)多目标管理(四)多种形式联合应用第二部分结束返回一、什么是公共支出绩效评价公共支出绩效评价(政府绩效评价、预算绩效评价)指政府和财政部门依据“花钱买效果”理念和评价程序，对公共支出的业绩、效果进行评议和估价的制度。这一概念的内涵包括：1，这是一项评价公共支出业绩的制度。目的是说明与业绩相比，政府花的钱是否“值得”，即符合配比性要求，并通过提升财政效率来改善政府和公共部门服务。财政效率指公共支出的有效性，是与行政效率、经济效率相对应的效率概念。2，评价对象是使用公共资金的部门。公共资金是受托资金，为此政府有责任向委托人(人民)报告效果。政府各项职能都需要财政资金，因而它覆盖政府各方面；3，它由政府和财政部门实施。财政是拨款部门和公共资金管理部门，对拨款效果负有责任。4，它分为经常性支出评价和专项支出评价两类。跟踪问效不等于绩效评价绩效评价与跟踪问效的区别：跟踪问效不改变管理流程，而绩效评价进行流程再造。返回指标目的对象特点绩效评价投入-业绩指标回答公共支出是否值得绩效项目支出和经常性支出结果评价跟踪问效财务指标说明支出的合规性(专款)项目性支出过程评价(评估)(一)它直指我国预算的“财政悖论”难题我国财政陷入了“收入增长越快，收支矛盾越突出”的财政悖论中。迄今为止的财政改革都是按控制财政支出的思路进行的，属于过程管理，无法克服拨款与效果脱节问题。因而财政拨款“不要白不要，要了也是白要”。而绩效管理试图从测量公共支出结果(业绩)开始，实现业绩与拨款(成本)匹配。绩效评价直指支出与效果脱节难题，它通过对公共支出效果测定，解决了支出与效果脱节难题,因而相对于财政控制，有利于节省财政资金。返回(二)它有利于解决政府改革三大难题我国的政府存在着官僚主义、浪费和腐败三大难题。改革开放以来，虽然国家采取了精简机构、公务员制度、离任监察、行政复议、监察和审计、行风评议、行政问责等措施，但在实施中却并未收到预期的效果。1，它有利于树立正确的政绩观政绩观是公共部门的价值取向。党的16大表述为执政为民，是正确的，但过于抽象。政绩是政府各项业绩的社会影响总和。我国存在着政绩观误区：形象工程、政绩工程、花钱买吆喝、高校“校大等于名大，楼高等于学高”，义务教育“花钱买豪华”等。政绩观误区违背科学发展观的要求。绩效评价通过对业绩(结果)的指标化梳理，建立业绩测量体系和机制，为行政问责提供了依据。返回2，有利于摸清“家底”，提供科学决策资信科学指那些确切的，包含着人类理性思考的知识。科学发展观要求科学决策，而关键是摸清“家底”---区分公共管理中的资金因素与管理因素。但这是难题。公共服务取决于资金、管理两因素，前者归财政，后者归部门，部门会利用信息不对称，将成绩归自己，将问题归拨款不足。上世纪80年代美国从议会、政府到居民都一致地认为基础教育差的原因是财政拨款不足，为此，以增加拨款为主的教育改革搞了十多年，但质量依然故我。1994年联邦政府决定对教育进行绩效评价。评价结果表明，除少数州拨款不足外，大多数州教育经费是充足的，可见，教育的问题在于管理。由于各方统一了认识，重点转向教育绩效管理，使全美中小学的教育质量有较大提高。绩效评价的业绩信息是可以反复测定的，通过分析，我们能界定两者关系，因而提供了科学决策的资信。返回3，有利于客观、公正地评价公共部门工作人们如果看不到成绩，就会对工作失去热情。⒈绩效评价属于专业评价。通过对公共部门业绩的指标化梳理，做到客观、全面地反映业绩。⒉它属于结果评价。具有联系投入和结果的特点，克服了过程管理下拨款与效果脱节难题和过程评价(工作总结、检查评比等)的缺陷。⒊它属于政府评价。不同于社会评价。目的是通过业绩指标比对，总结经验，找出差距，促进政府工作完善。虽然我国公共管理有各种问题，但总体上是好的。如治安业绩，美国每万人口的刑事案件发案率为14-16。而我国7，苏州市为4.4，张家港市为2.76(2005年)。如果没有绩效评价，这些业绩就看不出来。绩效评价有利于客观、公正地评价公共部门工作。返回(一)花钱买服务的预算观预算观是最基本的预算理论问题，用于解释政府为什么对A，而不是对B拨款这么多钱？答案有：(1)养人的预算观：A有多少人要养，按供给标准需要这笔拨款。它导致政府机构膨胀，人浮于事，财政效率低下。(2)花钱买服务预算观：政府需要提供若干数量的公共服务，而A提供该项服务，为此，按成本需花这些钱购买。只有当A增加公共服务时才增加预算。至于他怎么实现--是增人，减人，还是“外包”，则属经营问题，与预算无关。这是“花钱买服务”预算观。西方政府改革是从改革预算观起的，由于它抓住了效率根本，取得了“减员，增效”的结果。公共支出的绩效管理就是建立在这一理论上的。返回(二)“公共委托----代理”论也称受托责任制，指通过契约方式，委托人将某方面事务授权代理人管理，并支付相应费用的制度。它是随股份制产生的。公共委托代理理论有两层意思：1，人民将公共事务委托政府管理。政府是人民福祉受托人，税收是委托费用。2，政府将具体公共事务委托部门管理，因而称为职能部门。政府是委托人，部门是代理人，预算是委托费用。1，在受托范围内，部门必须忠于政府(委托人)利益，办好公共事务。2，由于代理人会从“自利”出发，利用信息不对称产生“逆向选择”(在达成契约前利用信息优势诱使对方签订对他不利的契约)和“道德风险”(在达成契约后，利用信息或其他优势有意不认真履行契约)问题。因而政府需要通过绩效评价来监督结果。3，部门可进一步委托事业单位等，形成多重委托关系。返回(三)目标----结果导向管理论。政府管理可分为“过程管理”和“结果导向管理”两种模式。部门预算属于过程管理，缺陷是拨款与效果脱节。我国公共管理三大难题：官僚主义、浪费和腐败固然与命令-执行为特点的“过程管理”模式有关，也与拨款与效果脱节的财政供给方式有关。尽管这样，在没有绩效管理前，过程管理仍是必要的。绩效管理属于“目标----结果导向管理”。(1)财政拨款视同于委托费用，拨款不再区分养人经费和办事经费，而将过程委托给部门。财政作为委托人代表有责任评价使用结果。(2)财政部门将重点放在绩效目标的达成检查上。返回由于结果导向管理以财政效率为核心，这就弥补了传统管理缺陷，实现了政府效率的回归。注意：1，结果导向管理不同于“承包制”。2，只适用于经常性事项。图6投入-产出与结果投入1活动2产出3结果4影响5计划的工作期望的结果(四)为“顾客”服务论“顾客”指公共服务的受益人。政府在公共服务上：1，管理型政府----顾客为我服务----我提供什么，你就接受什么2，服务型政府----我为顾客服务