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第四章不动产征收（征用）补偿评估本章学习目的1.明确房屋拆迁、土地征收、土地征用、房屋拆迁评估与房屋拆迁补偿的基本概念。2.了解我国房屋拆迁政策的历史演变及现状。3.掌握征用国有土地的房屋拆迁补偿评估。4.掌握征用集体所有土地的房屋拆迁补偿评估。5.掌握拆迁评估中房地合一的评估法和房、地分离的评估法两种评估模型。第一节概述一、基本概念1.房屋拆迁。房屋拆迁，是指建设单位或个人（拆迁人）根据建设规划要求和政府所批准的用地文件，在取得拆迁许可证的情况下，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，将该范围内的单位和居民（被拆迁人）重新安置，并对其所受损失予以补偿的一系列行为。根据《土地管理法》的规定，我国房屋拆迁包括城市房屋拆迁和农村房屋拆迁。通常所指的房屋拆迁是指城市房屋拆迁，在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。农村的房屋拆迁一般适用《土地管理法》的有关规定，称为征地拆迁。从法律上来看，目前“房屋拆迁”这个概念已经是过去时。2.土地征收和土地征用。土地征收是国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序将农民集体所有的土地转变为国有土地，并依法给予被征用土地的单位和个人一定补偿的行为。土地征收的基本特征是：1）土地征收是一种国家行为；2）土地征收必须经省级以上人民政府批准；3）土地征收必须依法进行补偿、安置等。土地征用是指国家或其职能部门基于公共利益的需要或在紧急状态下对集体土地实施暂时的占用或使用，待事态处理完毕后将征用的土地予以归还，并对征用土地造成的损失进行补偿，比如，非典时期，北京市政府为了建设专门的医院，临时征用农田。由于只是他人的土地使用权受到暂时性的影响和限制，因此被征用人获得的补偿相对土地征收较低。3.房屋拆迁评估。房屋拆迁评估是指为确定被拆迁房屋的货币补偿金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，对其房地产市场价值进行评估。房屋拆迁评估价值对应被拆迁房屋的房地产市场价格，不包括搬迁补助费、临时安置补助费和拆迁非住宅房屋造成的停产、停业的补偿费，以及被拆迁房屋室内自行装修装饰的补偿金额。搬迁补助费、临时安置补助费和拆迁非住宅房屋造成的停产、停业的补偿费，按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准执行。被拆迁房屋室内自行装修装饰的补偿金额，由被拆迁人和拆迁人协商确定，协商不成，可以通过委托中介评估确定。二、国内外的相关研究状况1.国外相关研究。对于城市拆迁补偿标准的确定，国内外运用较为普遍的是评估的方法，即对被拆迁项目的房地产价值进行评估。从国外来看，英国在1884年便出版了房地产评估的专著，详细论述了收益法。1927年RrthJ.Mertzke在房地产评估界发表了具有划时代意义的《房地产估价过程》，将价值理论与评估理论紧密结合起来，指出在完全竞争的均衡条件下，正常价格、长期成本和资本收益值之间互为等值，这一思想成为房地产价值评估中不同评估方法相互验证的理论基础。此后，K.LeeHyder，HarryGrantAtkinson和GeorgeL.Schmutz分别推广和发展了比较法、收益法和成本法等价值评估技术。伴随着房地产业的发展，房地产评估理论和方法一直处于不断更新和完善过程中，尤其是深化了特殊情形下的评估理论、定量化方法的研究，比如在英国，收益法经演变形成了包括租期复归法、等收益率法和硬核法在内的收益法体系。2.国内相关研究。我国房地产评估研究始于20世纪30年代，1930年章植出版了《土地经济学》，1935年张辉出版了《上海市地价研究》，1944年王季深出版了《上海之房地产》等一系列著作，对地产价格作了初步研究。1949年新中国成立后，受前苏联产品经济思想的影响，认为城市房屋不是商品，因此房地产价值及价格评估研究被忽视。党的十一届三中全会后，开始对房地产价值理论进行探索性研究。1980年邓小平同志做出了住房制度要改革的批示，房地产价值理论研究与实践探讨取得重大突破，普遍地承认社会主义也存在地租，接受了地价是地租资本化这一古典理论，对住宅商品化、房地产经济等进行了深入的研究，逐步形成了房屋商品化理论体系。1991年，住房与城乡建设部政策研究中心、中国城市住宅问题研究会和房地产估价委员会组织的课题《房地产价格评估方法与应用》完成，这标志着我国房地产评估理论基本框架的形成。近年来王才亮、王成国及徐凡等分别在房屋拆迁补偿对象、补偿范围和补偿原则等领域也做了大量有益的探索。第二节房屋拆迁补偿政策一、房屋拆迁制度演变房屋拆迁制度，是指在城市规划区国有土地和农村集体所有土地（土地二元制）上，因城镇建设发展的需要，经政府有关部门审批，由拆迁人拆除被拆迁人现有城市房屋，并给予被拆迁人补偿和安置的法律制度。城市拆迁制度是中国所独有的一项法律制度，而世界大多数国家是通过建立土地征收制度解决因建设需要而拆除房屋这一问题的。土地征收是国家因公共事业的需要，按照法定程序，对私有土地所有人给予相当补偿，以强制手段获得其土地所有权的行为。我国房屋拆迁立法是随着国家政治、经济体制改革的形势而发展变化的，并不断地进行调整以适应不同时期客观现实的需要。按我国房屋拆迁立法的内容和国家宏观经济发展的不同时期，可将我国房屋拆迁制度的发展分为四个阶段。（一）计划经济体制下的房屋拆迁制度。1953年12月5日国务院颁发《关于国家建设征用土地办法》规定：“因国家建设的需要，在城市市区征用土地时，地上的房屋及其附着物等，应按公平合理的代价予以补偿。”1958年1月6日国务院公布的《国家征用土地办法》也规定：“遇有因征用土地必须拆除房屋的情况，应当在保证原来住户有房屋居住的原则下，给房屋所有人相当的房屋，或者按照公平的原则发给补偿费。”由于当时的投资主体完全是国家，而且拆迁行为的发生也往往是由于征用土地而引起的，所以对于房屋拆迁补偿的规定都是放在土地征用的规定当中。十一届三中全会以后，经济走上正常发展的轨道，人们对保护自己的合法权益的意识逐渐增强。同时，我国的城市建设也出现历史性的转变，基本建设投资大幅度增加，城市的功能进一步得到强化，涉及房屋拆迁的问题越来越多，而原有的规定已经无法解决实际操作中出现的问题，各地纷纷开始进行房屋拆迁立法，着重对补偿等问题进行规定。（二）过渡时期的房屋拆迁制度。1987年党的十三大提出“国家调节市场，市场引导企业”的改革模式，突出了市场机制的重要作用，房屋拆迁也进入了从计划经济向市场经济的过渡时期。特别是1991年3月22日，国务院公布了《城市房屋拆迁管理条例》，对城市房屋拆迁的管理体制、审批权限和程序、补偿安置原则、法律责任等都做出了规定，为加强城市房屋拆迁管理工作，保障城市建设的顺利进行，维护当事人的合法权益，发挥了非常重要的作用，使房屋拆迁走上法制化的轨道。《城市房屋拆迁管理条例》规定，被拆迁人必须服从城市建设需要，在规定的搬迁期限内完成搬迁。（三）市场经济体制下的房屋拆迁制度。1、《城市房屋拆迁管理条例》的修订和颁布随着经济的发展和法制的不断健全，经过十年的实施，旧的《城市房屋拆迁管理条例》存在“补偿标准过低、强制拆迁的规定不明晰”等问题，已经明显不能适应新的形势和需要，市场经济的发展，投资主体的多元化，人们对个人私有财产的保护意识以及相关法律、行政法规的相继出台等因素，都使国家开始考虑对条例中的一些规定进行修改、补充和完善。2001年6月6日国务院第40次常务会议通过了新修改的《城市房屋拆迁管理条例》，于2001年11月1日起施行。《城市房屋拆迁管理条例》明确被拆迁人为房屋的所有人，拆迁补偿的原则是对房屋所有人进行补偿，兼顾对房屋使用人的安置；保护房屋所有人的合法权益，将拆迁补偿的标准由被拆迁房屋的重置价格结合成新率结算，修改为根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定货币补偿金额。这次修改最重要的一点是明确了可以采取货币补偿的方式，并考虑了土地使用权的因素，对保护房屋所有权人的合法权益起到了非常重要的作用。2、为了规范城市房屋拆迁估价行为，维护拆迁当事人的合法权益，根据《城市房屋拆迁管理条例》和《房地产估价规范》，建设部制定并公布了建住房〔2003〕234号文《城市房屋拆迁估价指导意见》，2004年1月1日起施行。《城市房屋拆迁估价指导意见》，对房屋拆迁过程中评估机构的选定、拆迁房价的评定等问题做出了规定，对房屋拆迁进行估价。3、为了提高征收集体土地的补偿标准，2004年1月国土资源部出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，指出“土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定（补偿标准的高吗？）；尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴，按现行补偿内容进行补偿，应参照当前物价水平、消费总体水平等因素，提高补偿标准，以确保农民在失去土地后有能力再创业、再就业，以确保农民失去土地后生活水平、生存环境能不断提高和改善；还应建立征地安置基金，并合理地管理该基金、使之增值等”。4、2004年《中华人民共和国宪法》修正案提出“公民合法私有财产不受侵犯”，同时第22条提出“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿””，这也意味着被拆迁人享受拆迁补偿成为宪法权利。（四）《物权法》颁布实施后的房屋拆迁制度。1、《物权法》的颁布《物权法》于2007年10月1日施行。该法第三十二条规定：“物权受到侵害的,权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决”。《物权法》第四十二条对征收的规定如下：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”《物权法》首次以法律的形式规定征收制度的两个前提、两个维护、两个保障原则，但仍存在着一些不足，一是含义较为模糊，有待司法解释进一步阐明；二是关于权限的规定，操作过程中权限掌握在拆迁人及相关政府组织手中，被拆迁人无法享有充分的知情权和参与权；三是法律对此并无明确的程序规定等，在实践中被拆迁人往往把拆迁补偿的相关法律问题寄希望于《物权法》的司法解释等。2、《城市房屋拆迁管理条例》的废除2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》与2004年宪法修改案、物权法有了很多大的冲突，通过对比可知，冲突主要体现在拆迁概念本身、主体、补偿拆迁顺序、拆迁许可的颁发四点。（1）拆迁概念本身《宪法》规定对私人财产只能征收或征用，而无拆迁二字。《物权法》同样只承认征收。由于这些法律所调整的法律关系，就是拆迁条例所调整的，则按后发取代前法的基本法理和《立法法》原则，梁慧星教授指出，《拆迁条例》已经自动失效了。《物权法》明确征收要“依照法律规定”，而《拆迁条例》只是“法规”，不是“法律”。（2）主体《宪法》规定征收主体为国家。《物权法》规定的征收、征用主体是政府。也就是说，征收补偿法律关系应该是行政法律关系。但条例规定的拆迁人却可以是商业企业，征收补偿法律关系变成了民事法律关系。在任何国家，征收都是一种主权性行为。按照政治哲学，它是国家固有的强占公民的私人财产、或者剥夺财产，或者在给予公正货币补偿，但不征得所有人同意的情况下强占公民对财产之权利的一种权力。惟有获得民众授权的政府，才可以行使这种权力。即若为了公共利益，行政法律关系性质的征收可以在充分补偿的前提下强制执行。而若为了商业利益，则拆迁属于民事法律关系，应由商业企业与民众自行商议，不能强制执行。《条例》对主体的扩大使商业利益可以披上“公共利益”的外衣，堂而皇之的进行强制执行。（3）补偿和拆迁的顺序