公共管理的绩效

第六讲公共管理的绩效学习要点绩效与绩效管理的概念公共部门绩效评估的“4E”取向公共部门绩效评估的标准、方法和主要指标公共部门绩效评估的主要困难及其改进策略公共部门目标管理的含义及过程目标管理的优缺点及在公共部门运用的限制第一节公共部门的绩效管理一、绩效管理概述（一）公共管理中的绩效概念所谓绩效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）总和，其中效率是对产出与投入的比率进行测量，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较，前者适用于一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合。公共管理的绩效概念包含3方面内容：1.公共管理的成本或目标2.公共部门的产出与效益3.公共管理成本（或目标）与收益（或后果）的比较（二）公共服务中的绩效管理1.绩效管理的概念及内容所谓绩效管理（PerformanceManagement）是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。绩效管理是公共管理者的主要职责。绩效管理过程一般包括3个最基本的功能活动：（1）绩效指标化（Performancemeasurement）。（2）绩效监控（performancemonitoring）。（3）绩效评估（performanceevaluation）。总之，公共部门的绩效管理是由收集绩效信息，确定评估目标、划分评估项目、进行绩效测定，使用评估结果的行为体系，是持续提高管理绩效、不断促进有效管理的过程。2.绩效管理的作用（1）使公共管理的责任落到实处。（2）能较好地满足服务对象的不同要求。（3）体现了公共管理的结果导向的精神。（4）满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求。从实践的角度看，绩效管理对当代公共管理具有如下意义：（1）建立了一种诱因机制（incentivemechanism），激发人的工作热情和动力。（2）提供了一种管理工具。二、公共部门绩效评估指标的选择常见的，是用反映公共部门绩效的价值取向的“4E”（Economic，Efficiency，Effectiveness，Equity）概念来构建指标体系。1．经济（Economic）经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。2．效率（Efficiency）效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。效率可以分为两种类型：一类是生产效率（Productiveefficiency），另一类效率是配置效率（Allocativeefficiency），指组织所提供的产品或服务是否能够满足的不同偏好。3．效能（Effectiveness）效率作为衡量指标，仅适用于可以量化或货币化的公共产品或服务，而许多公共服务性质上很难界定，更难量化，不能适用于效率指标。在这种情况下，效能便成为衡量公共服务的一个重要指标。效能指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量。效能可以分为两类：一类为现状的改变程度；另一类为行为的改变幅度。4．公平（Equity）公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体得到更多的社会照顾了吗？”但公平作为一个绩效评估指标，存在的具体困难是在市场机制中难以界定，在现实中也比较难以测量。在确定公共部门绩效评估指标时，还应满足以下5个要求。1.客观性。2．可比性。3．时效性。4．易操作性。5.综合性。三、公共部门绩效评估指标体系的建构建立公共部门绩效评估体系，应包括3方面的内容：（1）建立一套有效的绩效评估制度，包括目标任务的确定，考核指标的计算，分析评估，奖惩措施以及监督工作的实施等方面的内容；（2）建立科学合理的绩效评估指标体系；（3）把公共部门的绩效评估置于全社会监督之下。（一）政府绩效的测评标准和方法1.公共部门的绩效评估标准。主要体现在4方面。（1）数量标准。（2）质量标准。（3）时效标准。（4）费用标准。2.公共部门绩效的测评方法。主要有4种方式。（1）职能测定法。（2）费用测定法。（3）标准比较法。（4）要素分析法。（二）公共部门绩效评估的指标体系1.业绩2.效率3.效能对公共部门的效能可以从两个方面进行考核：（1）行为合理化水平（2）政府机关效能。4.管理成本公共管理成本是指公共部门管理行为所占用和耗费的资源及其程度，包括两个方面：一是为了维持政府机构运转所产生的费用，二是为了履行其职能所产生的投入，如发展教育、科技等的投入。一般而言，人们所说的公共管理成本指的是第一种含义。四、公共管理绩效的改进（一）影响公共部门绩效的因素1.外部因素（1）政治因素。（2）经济因素。（3）社会因素。（4）科学技术因素。2.内部因素（1）组织因素。影响公共部门绩效的组织因素主要有3个。第一，机构设置。第二，职位的设置。第三，管理各环节的衔接。（2）人员因素。（二）公共部门绩效管理中的困难1.绩效管理的一个重要前提就是将所有绩效都以量化的方式呈现出来，据此进行绩效衡量。但大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。2.功能相同的公共组织有地区性的差异，规模大小的不同，以同样的绩效指标来衡量其绩效并进行比较，并不公平。3.绩效管理的成效取决于绩效指标的制定是否周全、合理、客观，是否能涵盖该组织的重要绩效。4.绩效管理的结果有赖于可靠的信息。5.公共管理价值取向的多元性，利益机制的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向定位和价值取向定位具有更多的争议性和主观性，这种争议和主观性也阻碍着公共部门有效地实施绩效管理。（三）改进公共部门绩效的策略具体地说，绩效改革表现在管理实践创新和管理理论创新这两个方面。1.改进公共部门绩效的实践创新2.改进绩效的理论创新近十几年来，管理学研究者在寻找绩效改进方面上投入了大量精力，并产生了一些新的理论，其中比较典型的是组织修炼和知识联盟这两种理论。（1）组织修炼论（Organizationdiscipline）（2）知识联盟论（Knowledgelinkage）第二节公共部门的目标管理在公共部门的绩效管理中，由于公共部门在投入产出计量上的困难，效率分析法的运用范围相当有限，在更多时候，是运用将成果与目标进行比较的效能分析。因此，在公共部门的绩效管理中，目标设定非常重要。同时，公共部门的组织目标设定后，必须通过对目标的管理才能实现目标。一、目标管理的涵义（一）目标管理的涵义目标管理定义：由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。（二）目标管理涵义的变化可以细分为5个阶段。1.作为一种管理哲学阶段。2.作为绩效评估工具的阶段。3.整合组织与个人目标阶段。4.重视长期和战略后果阶段。5.系统改善生产力的阶段。二、目标管理的过程（一）设定组织目标关键要注意如下几点：1.透彻地分析判断组织所拥有的资源实力，可调动资源的多寡，组织存在的问题和相对优势所在，从而判断自己有无核心专长。2.透彻地分析组织外部环境以及构成这些环境的因素的未来变化。3.组织目标一旦设定就成了组织计划工作的前提或依据。（二）目标的具体化。1.将组织目标按组织体系层次和部门逐步展开，直至每一个组织成员。2.组织体系中的每个层次、每个部门、每个成员均可以根据自己的部门、层次、岗位分工和职责要求，结合初步下达的目标进行思考分析，最终提出自己的目标。3.组织将自下而上的目标与下达目标比较，分析差异，征询下级意见，再进行修订；然后再下达，下级各方仍可以修正。（三）目标完成检查和业绩考评。目标管理的核心思想就是把目标分解下达后成为组织内每个层次、每个部门和每个单位的工作业绩的衡量标准。因此，目标管理全过程中最后一个重要工作就是根据初期下达的目标对各方工作和业绩进行检查和考评。三、目标管理的实施（一）实施目标管理的前提1.组织成员自我管理能力较强。2.组织具有统一的价值理念。3.组织高层领导重视。（二）有效地设定管理目标1.定性目标向定量方面转化。2.长期目标的短期化。3.目标实施的资源配合。（三）目标管理的具体实施目标管理一般分为4个阶段：计划、执行、检查、改进。为了发挥目标管理的潜在优势，防止出现理论与实际的脱节，管理学家韦里奇（1985）归纳出15项指导纲领，作为实施目标管理的指引。（教材P178）四、目标管理的优缺点和在公共部门应用的局限（一）目标管理的优缺点1.目标管理的优点目标管理的优点至少有5个方面。（1）激励明显。（2）管理有效。（3）任务明确。（4）控制有力。（5）自行管理。2．目标管理的局限。（1）容易注重短期目标。（2）设置目标存在困难。（3）难以权变。（二）目标管理在公共部门应用的限制1.由于公共部门所处的环境比较私部门所处环境要复杂多变，因而目标管理运用范围和程度会受到一定的影响。2.目标管理存在信任问题，但研究表明，在官僚体制中建立信任是一件很不容易的事。3.公共部门的目标往往比较模糊，不易量化，其结果也不容易衡量。4.目标管理的实施通常以一年或少于一年为周期，这种强调短期目标的管理，容易忽视组织长期目标发展的规划。