关于构建唐山政府绩效评估体系的建议书

关于构建唐山政府绩效评估体系的建议书郝利编者按：此建议书为作者2007年12月向中共唐山市委提交的献计献策稿，得到了市委的充分肯定，现予以刊登。政府绩效评估被誉为官员手中“最有效的管理工具”⑴，近20年来在发达国家得到广泛运用并取得了良好效果。随着行政管理体制改革的扩展和深化，绩效评估在我国正日益受到重视，并成为贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的重要管理工具。唐山的发展已进入关键时期，把唐山建成科学发展示范区，首先应该建设成为政府管理创新的示范区。而开展政府绩效评估工作，正是推进政府管理创新的突破口，可以为建设科学发展示范区提供体制机制支撑。一、主要依据在我市建立政府绩效评估指标体系，有充分的理论依据、实践依据、政策依据和现实依据。（一）理论依据政府绩效评估是政府及其他社会组织，运用科学的评估方式和方法对政府的决策和管理行为所产生的影响和效果进行综合分析和科学测评的一种模式。它的应用最早可以追溯到20世纪初美国纽约市政研究院效绩管理研究的一项成果。近30多年来，这方面的研究取得了突破性进展。该理论创新的主要成果之一就是确立了“政府绩效”这个范畴。西方国家又称为“公共生产力”、“公共部门绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等。它运用科学的方法、标准和程序，对政府的业绩、成就和实际工作作出尽可能准确的评价，并在此基础上对政府绩效进行改善和提高。政府绩效可分为政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效等方面。而政府绩效评估，是以公共责任和服务对象至上为理念，由政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。西方国家在绩效评估指标的设计上，主要围绕“三E”展开，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益Effectiveness。但是在我国，政府绩效不仅仅体现为“三E”,还包括质量、公平、责任、廉政、民主以及能力等要素。政府绩效评估内涵丰富，系统性和整体性很强。作为系统工程的绩效评估，绩效评估是一种围绕提高政府绩效而实施的管理活动，它的运作模式集中体现在结果导向和结果运用，核心是持续改进。作为整体工程的绩效评估，它根据预定的管理目标，以信息技术为支撑，通过一套全面、客观、公平的评估指标，对特定时期公共组织及其人员的管理结果进行纵向比较，形成压力，产生激励，提高管理绩效。绩效评估遵循“不描述，就无法衡量；不测定，就无法改变”的信条，以服务取向为最基本的取向，明确提出政府为社会提供公共服务是应尽的职责，把追求服务质量、提升服务品位、争取公民满意作为自己的使命。绩效评估的最高形式是绩效管理，它实施战略管理（一般覆盖期为5年），包含使命的陈述、目标体系的确立、手段和策略描述、外部因素和风险分析等要素⑵，对于团队精神的塑造、官员考核制度的完善、公务员的培训和个人发展、激励机制的建立，都有一套明确的原则和技术。绩效评估的类型是多方面的，可分为组织绩效评估和个人绩效评估。组织绩效评估包括对一级政府的整体绩效评估、政府职能部门的绩效评估、单位团队的的绩效评估、项目绩效评估和专题绩效评估。绩效评估从定性角度出发，通过定量分析、比较、判断，反映政府绩效的发展变动轨迹，提示其规律，为政府和职能部门进一步转变职能、提高绩效、加强管理提供科学依据。此外，绩效评估工作不仅关注客观指标的变动情况，而且关心注社会公众对政府的主观评价，通过群众对政府发挥职能、履行职责的情况进行评议，反映公众对政府的满意度。人们普遍认为，绩效管理和绩效评估只是手段和工具，在我国，贯彻落实科学发展观，巩固科学执政、依法执政、民主执政的改革成果是实施政府绩效评估的基本依据，从现阶段我市发展情况看，政府绩效评估的手段可以与我市贯彻落实科学发展观、建设科学发展示范区的目标结合起来，为我所用。（二）实践依据建立唐山市政府绩效评估指标体系，有发达国家的成功经验可以借鉴，也有国内一些省、市、县绩效评估的实践可以总结、提炼和升华。从发达国家的情况来看，政府绩效评估的大规模实践始于20世纪70年代的美国和英国。自20世纪80年代中期以来，西方其他国家为应对科技进步、经济全球化和国际竞争日益激烈的环境，解决财政赤字和公众信任问题，在英、美的示范带动下，广泛应用于公共组织绩效评估，并将这一举措作为政府改革的突破口，在“政府再造”、“新公共管理运动”、“新公共服务”方面取得了理论创新与制度创新的新成果。目前，它已经成为持续改进和提高政府部门绩效的管理方法，是当今许多国家落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的工具。从我国来看，从20世纪90年代开始，一些地方政府和部门开始绩效评估的实践。从方式上看，大体可以分为以下几类：一是与目标管理责任制相结合的绩效评估，比如青岛市的“城市目标管理与绩效考评”，它注重的是管理过程中的目标责任制；二是以公民满意度为导向的综合评价，如杭州市专门成立综合考评委员会办公室，实施跨部门、跨机构、跨行业、跨领导团队的综合评估；三是以提高和改善党政机关及行业工作效率服务质量，提高公民满意度为目的绩效评估，主要以福建省机关效能建设绩效评估为代表；四是对专业职能部门进行的绩效评估，比如广西壮族自治区和唐山市财政系统的财政支出单个项目的绩效评估；五是由“第三方”专业评估机构开展的政府绩效评估，如甘肃省委托兰州大学政府绩效评估中心引入通用模型对各级政府进行绩效评估，等等。多数地方的绩效评估以绩效评估的权威性和多元化来提高评估质量、体现公平和公正，以多角度、多侧面、多渠道的评估方法来科学测量政府绩效。从目前我国绩效评估的趋势、基本特点上看，制约公共权力、规范行政行为、把政府置于群众监督之下是我国开展政府绩效评估的基本价值取向是基本趋势；立足于解决问题，针对性强，创新点多是基本特点。各地绩效评估模式从中国国情出发，多种多样，各具特色。值得关注的是福建省机关效能建设的绩效评估，按照北京大学政府管理学院副院长周志忍的话说，创造了“绩效管理的福建模式”⑶。2007年9月3日，中国行政管理学会、中国监察学会和福建省机关效能建设领导小组在厦门市举行了“行政效能建设.海西论坛”，来自国家机关、政府部门、学术机构和新闻媒体的领导、专家、学者共同研究和讨论了福建省机关效能建设的理论和实践。除此之外，还有淮南市、南通市的绩效评估也搞得有声有色。如南通市市委专门成立了绩效评估办公室，紧紧围绕党政机关的行政效能建设，进行了锲而不舍的探索和实践，逐步构建起以绩效考核评估为抓手，以改进机关作风、保障工作落实为目的的绩效管理新机制，有力促进了管理创新，提升了行政效能，得到了国家人事部领导的高度评价⑷。（三）政策依据近几年来，各地政府绩效评估工作所取得的成效，引起了党中央、国务院和各级党委、政府的关注。随着科学发展观和正确的政绩观的贯彻落实，绩效评估被提到了中央政府的议事日程。自中央提出科学发展观和正确的政绩观以来，胡锦涛总书记多次强调要建立健全保障科学发展观贯彻落实的体制机制，完善经济社会发展评价体系，建立体现科学发展观和正确的政绩观的干部考核、评价、激励机制。2004年国务院修订《国务院工作规则》时，把“建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度”写了进去。温家宝总理在2005年政府工作报告中，提出了“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”的要求。2006年9月4日，国务院召开全国电视电话会议，部署加快推进政府职能转变和管理创新工作。会上，温家宝总理进一步强调指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度”，“要科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估方法，促进树立科学发展观相适应的政绩观”，“要抓紧开展政府绩效评估试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广”。党的十六届五中全会通过的《十一五规划建议》和国家《十一五规划》进一步强调要深化行政管理体制改革。按照胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出的“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”要求，目前，国务院正在抓紧制定行政管理体制改革总体方案。从目前中央的有关部署来看，“十一五”期间的行政管理体制改革的侧重点出现了一些变化，从过去的机构改革为主转变为机构改革和运作机制改革并重。2006年2月，国务院成立了深化行政管理体制改革联席会议，决定从转变政府职能、推进依法行政、深化行政审批改革、开展政府绩效评估、推行行政问责制五个方面进行深入研究，联席会议决定，开展政府绩效评估工作交有人事部牵头。今年初，国家人事部从省、市、县（区）政府等不同层面，选定5个政府绩效评估工作联系点。可以说，当前在唐山市建立政府绩效评估体系、全面推进政府绩效评估工作恰逢其时，条件基本成熟。（四）现实依据唐山市正处于发展的关键时期，中共唐山市委八届三次全会确定了“抢抓新机遇、建设新唐山，在科学发展道路上实现新跨越”的发展思路和建设科学发展示范区的目标。开展政府绩效评估有着极其重要性和现实必要性。首先，开展绩效评估工作，是落实科学发展观、建设科学发展示范区的重要抓手。当前，全市上下正在紧紧围绕党和国家领导人提出的建设科学发展示范区的要求，抓住省委支持唐山率先发展的重大历史机遇，积极落实市委八届三次全会确立的奋斗目标、指导思想和战略重点。建立具有唐山特色的政府绩效评估体系，可以形成落实科学发展观的决策导向和工作导向，并“以此作为我们工作决策的‘指挥棒’，工作落实的‘推进器’；以此作为考察各级领导班子和领导干部工作业绩的‘标尺’、提拔使用干部的主要依据”⑸，把科学发展的各项目标和任务，转化为各地各部门工作的指导思想和实际行动，促进各级政府和各部门明确任务、落实责任，促进科学发展。同时，可以为建设科学发展示范区提供管理体制和机制的支撑。实施政府绩效评估，要求政府机构转变观念、转变职能，转变行为，以适应经济转轨、社会转型、政府职能转变的改革要求。此外，绩效评估之所以对政府管理产生如此大的作用，很重要的一点在于绩效评估提供了政府业绩的诱导机制和动力机制，通过评估标准和内容的导向、测量的反馈、奖惩的实施等环节，体现效率与公平。其次，开展绩效评估工作，是推进服务型政府建设的切入点。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”构建全新的绩效评估指标体系，可以促使政府在施政观念、政府职能和管理方式上的转变，进一步明确建立服务型政府的方向。构建全新的绩效评估指标体系，有利于加强对建立服务型政府的监督。政府的一切工作都要以人民群众是否满意作为检验的标准，绩效评估使广大人民群众直接参与评价政府工作人员和政府工作，将政府和公务员置于人民群众的监督之下，促使公务员提高能力，改进作风，自觉将公共服务的供给者和需求者有机联系起来，促进政府转变观念，真正回应公民的需要和愿望，督促政府在施政活动中照顾公民的利益。再次，开展绩效评估工作，是提高机关工作效率的重要手段。绩效评估工作把公务员的绩效与政府组织目标的达成、个人责任的履行、奖惩培训等利益结合起来，引导公务员的行为取向与政府组织的目标保持一致。克服了干与不干一个样、干好干坏一个样的痼疾，建立与绩效挂钩的公务员考核、奖惩、职务升降、辞职辞退机制，督促各级政府公务员勤奋工作，依法行政，促进工作效率的提高。二、前提条件成功地推进政府绩效评估工作，真正促进公共组织绩效最大化，必须从职能定位、管理体制、流程再造和财政体制等层面，为实施政府绩效评估工作创造条件。（一）科学定位政府职能随着政府绩效观念被越来越多的人们所接受，我国大约有三分之一的省（区、市）不同程度地探索开展了政府绩效评估工作⑹。但是，各地发展很不平衡，一些地区浪费了大量资源却收效甚微。其主要原因是政府职能定位不科学，导致绩效目标不清，指标设置过多过细，战略性不强，因而没有收到预期效果。政府职能是政府存在的依据，政府开展的各项工作都是建立在职能基础上的。然而政府的职能又具有多样性和变动性的特征，在不同历史时期政府承担职能也不尽相同，这与企事业单位职能具有的单