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1义守大学公共政策管理学系实习研究专题古迹委外经营之绩效评估—以前清打狗英国领事馆为例指导教授：萧元哲老师2实习督导：谢贵文科长实习机关：高雄市政府文化局二科学生：章世欣目录：第一節序论1.1研究背景31.2研究动机与研究目的5第二节文献探讨2.1委外经营相关概念72.2台东市南京路市民文化广场11第三节研究方法3.1研究方法与研究对象153.2研究流程16第四节研究评估与分析4.1打狗英国领事馆之规划与管理184.2英领馆个案分析193第五节结论与建议21参考文献23附表24第一节序论1.1研究背景台湾经济面对高度工业化后的新局面，既有以大规模制造业为主的生产型态，在邻国的挑战下已逐渐失去优势，台湾除了往高科技的方向发展之外，势须建立起更能适应「后福特」时期的生产组织型态，深化以知识为基础的经济竞争力。当今，台湾正处于产业结构转型的阶段，一般均期望台湾能够顺利转型成高科技产业导向的经济型态。同时，在这样的背景之下，本世纪以来，台湾有志之士自国外移入「文化产业」、「创意产业」的概念，并将之发展成「文化创意产业」，期望台湾的产业，也能同时转型，朝此一方向发展（朱纪蓉，2004）。知识经济附加价值最高的类型应该就是以创意设计为核心的生产领域，尤其是源于艺术美学创作的设计。在过去的经济发展政策中，这是比较被忽略的一环。这个计划所涵盖的内容将包括：41.文化艺术核心产业：精致艺术之创作与发表，如表演(音乐、戏剧、舞蹈)、视觉艺术(绘画、雕塑、装置等)、传统民俗艺术等。2.设计产业：建立在文化艺术核心基础上的应用艺术类型，如流行音乐、服装设计、广告与平面设计、影像与广播制作、游戏软件设计等。3.创意支持与外围创意产业：支持上述产业之相关部门，如展览设施经营、策展专业、展演经纪、活动规划、出版行销、广告企划、流行文化包装等。这类产业的特质在于其多样性、小型化、分布式，但其就业人口和产值一直保持成长，对于环境和生活品质的提升均有助益，是所有进步国家极力推动的部门，例如北欧诸国、英国和日本等。本计划主要是针对上述不同类型之文化艺术产业，就人才培育、研究发展、信息整合、财务资助、空间提供、产学合作接口、行销推广、租税减免等不同面向提出整合机制，配合地方政府、专业人士、民间和企业之协作，共同推动。目标希望能够在就业人口方面增加一倍，产值增加两倍，并在华文世界建立台湾文化创意产业的领先地位。高雄市政府文化局，自2003年1月成立之后，文化资产业务转由文化局全权推动，除了原先在历史定位与价值上的推动，更希望有深一层5文化意涵在其中，并对于古迹再利用上，能更公有化，成为公共文化财。为此积极进行「打狗英国领事馆」古迹活化，获得文建会「地方文化馆计划」项目补助，以「城市文化馆蓝图」之理念，结合民间「汉王洲际饭店股份有限公司」积极擘划，终于营造了现在的新领事馆风貌。1.2研究动机与研究目的在推动文化创意产业的同时，其本来动机乃以经济为主的文化产业更新，位于高雄市的二级古迹─前清英国领事馆，便是在此种产业政策下，转变为焕然一新的模式呈现，将一处古迹开放民间维修经营而成的复合式休闲文化馆。将一处古迹转变成为民间所经营的一间复合式咖啡馆，古迹再利用政策提供了多样性的功能，当政府在推动一个政策时候，必有其背后动机与目的，在此，将古迹变为咖啡馆是一种纯经济的产业考量或是为了使文化具有更大的附加价值，这便是本篇所要研究的动机之一。「文化创意」是将文化、创造力结合为核心的活动，亦和经济发展连结成密不可分的关系，目前，几乎所有与文化政策相关的议题，都不能免除与「文化创意产业」发展的关系。前清英国领事馆的古迹再利用政策的推动，其本意是否为经济价6值的考量，那么所带来的效益有多大，是值得去研究探讨的，但是在面对经济考量时，是否有牺牲文化价值，本篇报告将重视在古迹利用的同时，所带来的经济价值，诸如：创意文化馆的每年盈余收支，政府所省下的每年公帑等等都是经济的价值，但要附带一提的是，文化价值是否有因此而被牺牲掉，因此，本篇除了针对经济效益的评估之外，将会研究文化价值是否因此而减少或牺牲，以定期举办文化活动或文化参访活动人数的场次等等做一个简单的评估，当作研究其中之一的目的。因此，将研究目的于下简单列为三个重点方向：1.为何古迹再利用之创意文化馆要委外经营，其经济效益成果为何2.商业化经营是否降低了文化价值3.古迹再利用委外经营之后续问题7第二节文献探讨2.1委外经营相关概念委外的历史可以追溯自十九世纪末期的英格兰，当时的工业家把纺织品的生产制作委外给民间代工承包，从而造就论件计酬的就业市场。一九六○年代，委外概念继续运用在工程业、制造业、财务与作业资源上，不过传统的委外仍着重在制造活动的外包。随着现今知识、技术与信息的发展越来越迅速，委外活动发展至今，已扩大至举凡生产制造、行销、人力资源等部分企业运作所需的功能，都可以委外方式进行。政府面对外部的公共需求及内部的资源日减的双环困境，寻求「第三种选择」致力调整公部门为单一提供公共服务的角色，以企求活化公共服务。为了符合变动的社会情势与需求，很多地方政府除了革新行政流程简化工作、创新内部管理模式之外，更积极转而寻求外部资源的引进，引进民间专业、资金、活力共同参与公共业务推动，8凭借公私合作模式解决公共管理问题，而将各类公共设施委外经营是较单纯，也是可以将公共资源充分利用、提高管理效率的模式之一。（武德玲，2005）委外经营之效果：A.委外经营的正面效果（一）财务面1.降低成本：因为外包厂商具有规模经济，可减少成本。规模经济是指当厂商逐渐调整规模，扩大生产时，由于实质上（如劳工的专业化）和金融性（大量购买原料而降低单位价格）的经济，产品的长期平均成本会呈现下降的现象。2.财务规划更有效率：将传统甚少估计的业务成本支出，经由长期委外契约的定义，变为可以估计的成本定数，也就是将原来固定成本的投资转为变动成本。(二)经营面1.提供较佳品质：以外包厂商之专业性及高度效率化，可提供较好的服务品质。92.发展核心业务：透过将设备和特殊专业人员的外包，使英领馆能将资源专注于主要业务，将获得更多竞争优势。3.风险管理：有些业务之承办，如开发系统，委由具经验的人士开发或管理，可减少其失败的风险。4.资源互相利用：将资源投资于附加价值较高的产品，外包可以提供与外包商将彼此的资源互相利用，而提高其服务品质的方式。B.委外经营负面效果（一）法律面。1.构筑复杂的法律关系：委外系根植于行政委托之法理，其授权方式有多种，可能形成的法律关系趋于纷歧，若有纷争发生，非定位其法律性质，很难化解两造冲突。(二)管理面1.行政监督权行使不易：难以对外包商作适当的管理和约束，其外包品质问题也难以衡量。2.掌握计划时效困难：委外工作由厂商自我控制，其监督及控制不易，能否依照预期进度，有待商榷。103.形成推诿塞责之借口：由他人代为执行，本是基于重点管理下的权宜措施，假使执行不当，任将核心馆务授予他人，将和行政委托之本旨相违，造成馆员权责不对等、避重就轻之官衙怠工气候。委外服务有其优缺点，是否实施成功，则视个案而定。因本身条件及需求之不同，以及外包业务功能属性之不同，而有不同的经营成效。因此，各馆必须配合其组织策略、目标任务及文化背景等，来决定外包的程度与方式，如此才能得到最大效益。（朱碧静－图书馆馆务委外之决策与管理探讨）C.而今我国政府为了节省成本而提高绩效也渐渐采用一些方式来进行委外经营，现今我国政府的委外经营模式大致上分为四种：一、机关内部业务委外：系指政府机关将内部业务或设施委托民间办理或经营，机关支付费用，民间受托者对机关提供服务之方式。此种类型因不涉及对外公权力之行使，民间参与行政行为的程度最低，一般无须法律保留原则之适用，只需遵守法律优位原则，即在不违反上位法令规定下，机关可将此项业务委外办理。依照其性质又可分为：（一）内部事务性工作委外办理。例如机关清洁工作、训练服务、11信息维修与服务、车辆维护、警卫保全等事项。（二）内部设施或资产委托民间经营管理。例如餐厅、福利社等，对机关员工提供服务，如有盈余尚可分配福利金。二、行政助手：系指机关为达特定行政目的，于执行职务时委托民间协助，实际负责职务遂行者仍为机关本身，民间之角色乃提供专业技术、人力与设备，机关则依政府采购法等相关规定向民间购买劳务，尚未涉及公权力之委托行使。例如违规车辆拖吊业务、路边停车场收费业务、胸部X光普查、纠纷协调、警局笔录之录音缮写、监看电视节目及广告、两岸人民事务等。三、公共设施服务委托经营：系指行政机关将本应由机关本身亲自执行对人民提供服务之设施资产或业务，委托民间经营管理。分为两种方式，一是政府将现有土地、建物、设施及设备，委托民间经营管理，受托者须自负盈亏并负公有财产保管维护责任，委托机关则不需亲自提供服务并且可从中收取回馈金或权利金挹注公库；二是机关不提供土地建物等设施及设备，仅以经费补助或特许方式委托民间提供服务。此种模式对于今日社教福利业务扩增，社会福利预算经费不断持续加重情况下，为减轻政府财政负12担及引进民间企业效率的考量，不失为一帖解急良方。此模式又可因其间政府与民间对于经营权及资产设备所有权拥有程度不同而有不同的态样。除了政府本身完全担负起提供服务的情况不属于委外办理外，依政府与民间的委托关系又分为以下几类：（一）部分公营、部分民营政府提供建物设备，由政府与民间共同经营提供服务之型态。建物设备之运用，可以采「时间共享、空间共享」或「专有时间空间」的方式将部分业务委托民间办理。前者如公务人力发展中心，该中心提供新建大楼之硬设备，本身配置若干人力于上班时间利用该大楼完善设施负责执行公务人员训练业务，另周休二日或例假日则委托民间业者办理住宿、餐饮及场地的管理维护经营。后者如高雄市社会局长青综合服务中心，该中心大楼建筑及设备均为高雄市政府所有，亦配置人力执行老人综合服务业务及硬件设施之管理维护，惟其中有关「老人日间照顾服务」项目系委托民间机构利用该大楼六楼场所办理，时间与空间专用，其余部分则仍由社会局全权使用与管理。其它如国立自然科学博物馆、台大实验林等都是政府与民间合作经营的范例。13（二）公办民营政府提供土地建物及设备等既有基本设施，委托民间经营，民间业者享有业务执行权力，完全承担提供公共服务之业务经营功能及效率与效能提升的责任；政府则除拥有原先所提供的土地等硬件所有权，负有监督与目标达成的责任外，在某些个案中，不但不需拨款补助，还可在委托期间内收取租金或权利金或回馈金，获得持续性资金收入，对政府财政助益颇大。国内目前较成功的案例有台北市万芳医院、高雄县立凤山、冈山医院等委外经营模式。其间不同之处在于万芳医院一开始兴建完成即将整体业务委外，故无现有人员安置问题，凤山及冈山医院因历史较久，早期系由政府经营，故须配套规划现有员工安置措施。（三）初期公民合营，逐步民营政府提供现有土地建物设备甚至人力，寻找适合的民间业者先行合作经营，再由政府以土地等资产折价入股，或直接由政府出钱与民间业者合资，逐步转向民营企业或非营利组织经管。民营企业常以公司型态成立，我国公营事业民营化的过程常采如此的方式，例如经济部的中钢公14司、退辅会的荣民气体制造厂等；若为非营利组织性质，则多以财团法人各种基金会的运作模式为之，例如「蒋经国国际学术交流基金会」、「国家文艺基金会」等。不管是民营企业或非营利组织，现有人员的处理可以说是转型成功与否最重要的关键。此外，政府政策不因委托民间而有不同，原本公益目的公共福祉仍需达成，因此政府对公司或法人应透过董（理）事会遂行所需体现的政策目标。四、行政检查业务委外办理：系指政府为实现特定行政目的（如管制、查验等），针对个别事件，委托民间搜集、查察、验证，据以认定一定事实是否符合规定所作之检查行为。例如建筑物安全检查、汽机车检验、商品检验、劳动安全检查、消防安全检查、水资源检查、工厂检查、卫生检查、金融检查、汽机车驾照考验、各种技能检定、各类产品安全试验等。此类业务因行政机关缺乏人力，又民间有充分专业技术人员或团体可以承担检查业务，配合行政机关严格之监督，并