土地利用绩效

土地利用绩效评价及标准研究——以上海为例郑迦宁胡昊刑元志上海交通大学不动产与项目管理研究中心上海市华山路1954号200030E-mail:[e-mail]土地利用绩效评价及标准研究——以上海市为例郑迦宁,胡昊,刑元志（上海交通大学不动产与项目管理研究中心上海市华山路1954号200030）摘要：土地是城市发展的稀缺资源和重要因素之一，实现土地资源的有效利用是可持续发展的要求，也是当前建设资源节约型及环境友好型社会的要求。本文首先分析明确了土地利用绩效的内涵，对国内外关于土地合理利用、评价方法、评价体系的理论做一研究综述，在理论研究的基础上，深入研究了土地利用绩效评价的评价原则及方法模型，探索了上海市土地利用绩效的评价方法，从土地政策导向和资源优化配置角度构建了土地利用绩效评价的指标体系，并对不同类型用地的指标进行分解，提出了以城市整体为评价对象的宏观层面、以功能区域和各类用地为评价对象的中观层面的土地利用绩效评价方案，为上海市建立以土地利用绩效为基础的土地优化配置机制提供了具有系统性和可操作性的理论及技术基础。关键词：上海市土地利用绩效指标体系评价标准一、城市土地利用绩效及其评价意义1.1城市土地利用绩效的内涵由于城市功能的多样性，城市土地利用绩效水平很难采用某个单一的指标来准确和全面的反映。因此，城市土地利用绩效的内涵可以从经济、环境容量、空间尺度等不同的角度来理解。提高城市土地利用绩效的前提是土地的合理利用，即布局合理，结构优化，其目标是使土地利用达到良好的经济、社会和环境效应。提高城市土地利用绩效的途径是通过增加存量土地投入，改善经营管理，以提高土地使用效率，从时序特征上看，城市土地利用绩效的提高是一个动态的过程。城市土地既是自然产物，也是人类长期劳动下的社会经济产物。因此，影响城市土地利用绩效的因素具有多样性和复杂性，包括人地关系、城市规模、土地用途、产业结构、技术变迁、制度、政策、城市经济发展阶段等在内的多方面因素均会对城市土地的利用绩效产生不同程度的影响。1.2城市土地利用绩效评价的目标城市土地利用绩效评价的基本目标是改变城市建设用地粗放的现状，促进城市土地的高效利用，促进城市由外延扩展向外延扩展与内涵挖潜相结合的方向发展，促进城市土地资源的优化配置和合理利用。在调查城市土地利用现状问题的基础上，对城市土地利用状况进行评价，揭示城市土地使用效率的类型和空间差异，从而提出进一步提高城市土地利用效率的途径和措施。通过深入研究城市土地利用理论，结合城市土地利用特征来开展城市土地利用绩效宏观评价指标体系、评价标准及成果定量化方面的研究。并同时开展城市土地利用绩效评价信息开发研究工作和评价成果的应用研究，建立评价数据库，将其成果进行推广应用，建立土地利用绩效考核制度，从宏观层面上制定土地利用的途径和管理措施，城市规模以及土地利用的优化模式。1.3城市土地利用绩效评价的意义开展城市土地利用绩效评价，不断提高城市土地的利用效率，不仅是贯彻土地利用基本国策的重要途径，同时也是建立科学、合理的用地管理决策系统不可缺少的依据。针对人多地少、耕地后备资源不足的国情，在城市化过程中，只有转变城市土地粗放开发经营管理模式，逐步向集约化利用的方向转化，才能实现城市乃至整个国民经济的可持续发展。开展城市土地利用绩效评价，可以为城市确定合理的发展模式奠定基础，为城市扩展和城市现代化过程中对土地的客观需求预测提供依据。对促进城市土地合理利用、促进城市经济发展与城市用地扩展之间良性循环的形成具有重要意义，同时还可依据我国社会主义市场经济体制改革的目标，对用地指标分配方式的适用性提供实证研究的基础。开展城市土地利用绩效评价，可以为政府管理部门对城市土地供应量的确定提供客观依据，为政府制定和修编城市土地利用总体规划、城市总体规划、控制性详细规划等与城市土地利用相关的政策法规提供科学的依据。可以进一步加强政府与土地管理部门对城市土地市场管理以及城市土地利用的宏观调控作用，建立科学、合理的用地管理决策系统。因此，城市土地利用绩效评价的研究势在必行，进行上海市土地利用绩效评价及标准的研究，将为上海市建立以土地利用绩效为基础的土地优化配置机制提供具有系统性和可操作性的理论及技术基础。二、国内外土地评价理论与实践综述世界众多城市的土地利用方式、土地管理体制虽不相同，但发展水平和发展历程几近相同，其间从未忽视过城市土地利用过程中粗放与集约的矛盾。2.1国内土地利用评价理论及实践我国土地评价方法的理论研究和实践大致可分为四个阶段：第一个阶段，从20世纪50年代至70年代中期。主要为结合中国科学院组织的自然资源综合考察中的土壤地理和土地资源调查所进行的土地评价，例如宜农荒地评价、宜林地评价等。此阶段的特点是：紧密结合生产建设，以土地单项评价为主；区域性评价较多；理论体系上的总结不足。第二个阶段，从20世纪70年代中至80年代初，通过引进欧、美、澳等国土地评价的理论和方法，基本建立了从单项到综合的一整套农业土地评价方法和体系。此阶段的土地评价主要参照美国“土地潜力分类系统”和联合国“土地评价纲要”结合各地实际情况进行，基本上属于定性研究。此阶段的特点是：初步形成了具有我国特色的土地评价理论与方法体系；由单项评价逐步转为全面和综合的土地评价；遥感技术在土地评价中也得到了比较广泛的应用。第三个阶段，从20世纪80年代初至90年代末。80年代起，土地评价研究开始涉及非农用地评价，如旅游用地评价和城市用地评价等（傅伯杰，1991）。国内一些学者（倪绍祥等，1993）开始在研究土地类型的基础上进一步进行土地评价研究。城市土地评价的类型由最初的侧重于城市建设自然条件对城市建筑影响的城市土地建设适宜性评价，发展到对城市土地经济性进行评价，如对城市土地分等定级、评定城市基准地价等。在这一阶段内我国先后颁布实施了《城市用地分类与规划用地标准》、《城市居住区规划设计规范》和《城市道路交通规划设计规范》，用以控制我国城市用地的粗放蔓延。在借鉴国外城市土地利用成功经验的基础上，提出了以城市土地利用规划为指导，进行土地利用分区或区地重划，实行土地用途管制和城市土地利用置换，并运用土地收购储备制度来控制城市用地的盲目扩张、优化城市土地资源的配置和提高城市土地利用绩效的基本思路，对我国城市土地利用绩效的提高和耕地保护产生了深远的影响。此阶段的特点是：土地评价从简单土地分等级发展到土地生产能力估算；从偏重于自然评价发展到自然与经济相结合的综合评价；从农业土地评价发展到城市用地等非农业用地评价。第四个阶段，从上世纪90年代末至今。1999年国土资源部开展了新一轮国土资源大调查，其中“土地资源监察调查工程”项目中设立的“城市土地价格调查与集约利用潜力评价”子课题标志着我国城镇土地利用评价研究走上了正轨，该子课题先后选择了七个试点城市（福州、天津、包头、长春、济南、义乌、南京）开展城市土地集约利用潜力评价工作。并于2000年编制出台了《2000年城市土地集约利用潜力评价实施方案》。在随后的几年中，许多学者对7个试点城市的土地集约利用潜力进行调查实践和实证研究，得出了大批关于城市土地利用评价方面的研究成果。从2001年开始，在城市土地集约利用潜力评价的基础上，有学者又开展了对城市土地集约利用程度（即现状）的评价，城市土地集约利用的潜力评价和现状评价是从正反两方面来衡量土地的集约利用状况。此阶段的特点是：土地评价从一般性的理论和方法逐步过渡到实践应用；新的评价方法和评价技术得到逐步应用，如计量方法、遥感技术、更加完善的地理信息系统等；评价的对象和方法都进一步细化，如发展出了对城市整体、城市不同功能区、城市中具体地块等不同类型土地的分别评价方法。地处长江三角洲地区的两省一市走在了我国土地利用实践研究的前列。江苏、浙江和上海这两省一市人口众多、土地稀缺，在土地资源利用方面也经历过各类开发区大量圈地、粗放用地等阶段，供地压力不断增大。为此，江浙两省以保护资源、保障发展为出发点，提出要通过加强用地管理，提高建设用地集约利用效率和水平、控制建设项目用地标准、提升土地资源对招商引资和经济建设的承载力，来促进土地管理部门的科学管理。根据本省实际情况和省内不同地区的经济水平等因素，在全国还没有统一可行的建设项目用地标准的情况下，分别研究制定了《江苏省建设用地指标体系（试行）》、《浙江省建设项目用地控制指标（试行）》，均于2004年9月印发，作为审定用地规模的重要依据，要求各地在项目审批、用地供应等工作中按照相关指标规定执行。此外，上海市根据城市自身发展特点，也已印发实施《上海产业用地指南（2004版）》。2.2国外土地利用评价理论及实践国外土地评价方法的理论研究和实践大致可分为五个阶段：第一个阶段，20世纪中期之前。国外关于土地利用其集约程度的研究始于18世纪。当时的古典经济学家杜尔格、安特生、魏斯特和李嘉图等在研究农地地租问题时，得出了农地集约耕作中的报酬递减规律，并认为土地集约利用是级差地租产生的原因。此后，著名剑桥学派的创始人英国经济学家马歇尔提出：报酬递减规律适用于为了生产和生活而对土地的利用，其阐述的是土地的合理投入问题，即土地的合理集约度。国外对于城市土地利用绩效的研究成果主要集中于从经济学角度的研究、基于区位理论的研究，以及基于城市规划理论，如：城市的集聚与分散、城市环境容量、增长极理论与城市开发区等方面的研究。第二个阶段，二战结束后至20世纪60年代。二战后资本主义发达国家经济开始复苏，由于土地管理政策方面的薄弱，造成城市和郊区的无序延伸和盲目扩张，城市面临着新一轮的更新与改造。因此，各国政府以及经济学、社会学、地理学和规划学界，都提出了一些新的城市管理对策，旨在促进土地利用方式尽快由粗放型向集约型转变。在二战结束初期，城市人口随经济复兴而增长集中，导致了以疏散为主的城市规划调整，其目的是控制城市的高强度利用。但20世纪50、60年代起，又出现了城市人口减少、郊区人口增加的逆城市化现象，且昼夜人口差别大。于是“疏散”政策被改为“吸引”政策以改变对中心土地利用不足的现状。1961年由美国农业部土壤保持局正式颁布了“土地潜力分类系统”，这是当时世界上第一个较为全面的土地评价系统。第三个阶段，20世纪70年代。随着遥感等技术手段在资源调查中的应用，土地研究开始由土地清查走向土地评价。1972年，联合国粮农组织（FAO）在荷兰瓦格宁根召开了讨论土地评价的国际专家会议，在此基础上提出了土地适宜性评价分类系统。1976年联合国粮农组织发表了《土地评价纲要》，成为世界土地评价研究走向成熟化的重要标志。该纲要从土地的适宜性角度出发，分为纲、类、亚类、单元四级。主要反映土地的适宜性程度及土地的限制性因素和改良管理措施。但此时土地评价的对象还是农业用地。前苏联也于同一年正式颁布了“全苏土地评价方法”，用于确定土地生产能力和农业生产中最有效的利用途径。第四个阶段，20世纪80年代。随着计算机的应用，土地评价的理论和方法不断完善和改进，向综合化，精确化方向发展。土地评价研究也有了更广泛深入的发展，不仅限于农业用地，城镇、工业区、旅游区、开发区等均已涉及。1981年，美国农业部土壤保持局提出了“土地评价和立地评价”系统LESA(LandEvaluationSiteAssessment)，并于伊利诺斯州和华盛顿州应用实践。该系统是为规划工作者和管理工作者做出合理的土地利用决策而制订的。与此同时，联合国粮农组织在土地评价纲要的基础上，针对不同的土地利用类型，详细分析了各种土地利用对土地的要求和土地的质量特性，建立了系统的、全面的土地评价体系（FAO，1983，1984，1985），并在世界各地予以实施。20世纪80年代中期至末期，随着自动制图技术等高新技术的发展与应用，数据更新、土地动态评价、评价精度等方面均有了很大的进展，并能快速完成多维、多元信息复合分析。在土地评价与管理中，逐渐建立了一系列土地管理信息系统，如加拿大国家土地信息系统、英国的土地资源信息系统等。加拿大圭尔大学地理系教授莫斯以加拿大生态土地分