地方政府财政支出绩效评价

1地方政府财政支出绩效评价南京财经大学吴美华博士、教授、硕导2011年9月报告人：2主要内容•一、财政支出绩效评价概述•二、财政支出绩效评价指标体系的构建•三、绩效评价案例分析•四、财政支出绩效目标的设定•五、财务人员在绩效评价中的作用设想3一、财政支出绩效评价概述（一）为什么要进行财政支出绩效评价？（二）财政支出绩效评价的内涵（三）财政支出绩效评价的原则和方法4一、财政支出绩效评价概述（一）为什么要进行财政支出绩效评价？一方面：现行的财政管理体制决定的收支对比的矛盾越来越突出；另一方面，财政资金的挤占挪用、浪费低效长期得不到根本改观。1.财政支出绩效评价的必要性2.财政支出绩效评价的好处作为预算活动的主要内容，财政支出的效果是预算决策的重要参考依据，但目前缺乏全面系统的财政支出绩效评价。因此，财政资金的分配往往受主观因素的影响和制约，预算活动缺乏科学性、合理性。（1）编制部门预算的依据5（2）改善财政支出管理近年来，中央和地方财政收支规模一直呈快速增长趋势，与时同时，收支矛盾却日益突出。如何有效地缓解财政收支矛盾，较好地控制财政运行风险，已成为当前财政管理的迫切任务。而缓解财政收支矛盾的重要手段就在于加强财政支出的绩效管理，努力提高财政支出的效率，提高地方财政支出产生的社会效益和经济效益。（3）促进地方政府目标的实现地方财政支出绩效评价的核心就是强调公共支出管理中“目标”与“结果”的有效性关系。它要求各单位必须重视支出后的使用效果，确立以“结果”和“追踪问效”为导向的财政支出管理模式。6（二）财政支出绩效评价的内涵1.什么是财政支出绩效？绩效即“成绩”和“效果”，而这种客观外部效果的取得往往跟主观努力程度是分不开的。所以“绩效”往往可以通过投入、过程和结果来描述。我们将“绩效”定义为效益、效率和有效性的统称，它包括行为过程和行为结果两方面。就行为过程来看，它包括投入是否满足经济性要求、过程是否合规合理；就行为结果而言，它又包括产出和投入相比是否有效率、行为结果是否达到预期目标以及所产生的社会经济影响。绩效既包含了绝对的内容，也包含了相对的内容。72.什么是财政支出绩效评价？所谓财政支出绩效评价，就是运用科学、规范的绩效评价方法，依据一定的原则，对照统一的评价标准，对财政支出的过程和结果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评价，并通过评价找出财政支出决策和执行中的问题以及改进方向。相应地，财政支出绩效就是财政支出活动所取得的业绩、成绩和实际效果。8举例：卫生支出的绩效含义及绩效评价内容绩效评价内容绩效指标投入投入是指实施公共卫生服务投入的资源：财政拨款所带来的医生、护士、设备、药品等的数量过程过程是指公共卫生服务项目实施过程中的质量控制及实施者对预算规划的遵从度产出产出是以数量或质量表示的为资助公共卫生服务项目所进行的努力：比如接种疫苗的数量、公共卫生宣传的覆盖面等效果效果是指公共卫生服务项目预期目标的实现程度：公共疾病的发病率、死亡率等指标的降低经济性——指恰当数量和质量的资金、人力和物力在恰当的时间使用，导致最低的相关成本。可以通过对投入的测定并通过和标准的比较来衡量一项支出活动是否经济。效率性——是指一项计划提供的产品或服务（产出）与用于提供这些产品和服务的资源（投入）的关系，一般用单位产出的成本来衡量。效率的衡量必须有一个基准，如以前该活动的成本或其他部门完成类似任务的单位成本。有效性——是指计划实施达到预期目标或效果的程度。这是对资金使用的价值进行衡量的最重要方面。9（三）财政支出绩效评价的原则和方法1.全面性与特殊性相结合原则2.统一性与差别性相结合原则3.定性与定量相结合原则定量计算是通过选择一系列的数量指标，按照统一的计算方法和标准，评定财政支出的效益状况；定性分析是评价者利用自身的知识，参照有关标准，对评价对象作出的主管评判。常用的方法有：（1）成本——效益分析法：一般情况下，以社会效益为主的支出项目不宜采用此方法。10（2）最低成本法：适用于那些成本易于计算而效益不易计量的的支出项目。（3）综合指数法：即在多种经济效益指标计算的基础上，根据一定的权数计算出综合经济效益指数。该方法目前被我国多个部门采用，评价的准确度较高、较全面，但在指标选择、标准值确定及权数计算等方面较为复杂，操作难度相对较大。（4）因素分析法：将影响投入（财政支出）和产出（效益）的各项因素罗列出来进行分析，计算投入产出比进行评价的一种方法。（5）方案比较法：主要用于财政项目资金管理。首先评价各方案有无经济、社会效益，然后，对各方案的经济效益、社会效益进行事前估算，并根据估算结果进行方案选择。11（6）历史动态比较法：将某一类支出或项目的历史数据进行比较对比分析，了解其历史上的变化及效益波动情况，既可以看出其发展趋势，也可以了解各种因素在不同时期的影响及作用机理，进而分析其效益差异的成因及改进方向。（7）目标评价法：将当期经济效益或社会效益水平与其预先目标标准进行对比分析的方法。此方法可用于对部门和单位的评价，也可用于周期性较长项目的评价，还可以用于规模及结构效益方面的评价。（8）公众评判法或专家评价法：对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以选择有关专家进行评估，并对社会公众进行问卷调查，以评判其效益，适合于对公共管理部门和财政投资新建的公共设施进行评价，具有民主性和公开性的特点，但是应用范围有限且有一定的模糊性。12二、财政支出绩效评价指标体系的构建（一）财政支出绩效评价指标的类型（二）财政支出绩效评价具体指标选择的标准（三）不同层次评价对象具体指标的选择（四）财政支出绩效评价指标标准的确定（五）财政支出绩效评价计分方法13（一）财政支出绩效评价指标的类型1.投入类指标：用于反应政府部门提供公共服务所投入的人力、物力和财力的变量。可以用来说明投入一项工作的总成本、投入资源的组合或者数量。如：全时工作雇员数量；总营运成本；设备投资支出2.过程类指标：用于反应政府部门提供公共服务过程中质量控制的程度和执行预算计划的变量。可以用来说明公共服务提供过程中，是否按照计划进行、财政资金的使用是否有浪费现象等。如：是否按计划进行；根据管理指导方针设立的错误允许程度143.产出类指标：它是用于反应政府部门提供的公共产品或服务的数量或者完成的工作量的变量。简单说就是反应项目产出了什么和产出了多少。通过这类指标的历史比较可以反映出工作的变动性和稳定性等。如：警局归档的文件数量；人行道翻修公里数；派遣的紧急小组数量；垃圾无害化处理吨数4.效果类指标：它是用于反应一项工作、一种做法或计划达到预期目标的程度的变量。这类指标反映了达到的真实结果和相应的影响。效果类指标是从服务对象的角度来度量的。如：汽车排放尾气减少的百分比；火灾死亡人数降低数；参加成人扫盲后可以读写的人数155.经济性指标：它是用于反应公共产品和服务的单位成本的变量。它往往可以通过投入类指标、过程类指标和相应标准的比较得出。比较的目的就是通过经济性指标，考评为完成既定质量和数量的公共服务，财政的投入是否最低。比如说，公共服务的各项投入是否以最低的价格从市场中获得，公共活动过程是否存在浪费等。此类指标如：公共汽车每公里营运成本；每件修理成本等6.效率性指标：它是用于反应既定的资源投入是否获得了最大的公共服务产出等，它往往是通过投入类指标和产出类指标比较得出。此类指标如：单位财政投入所培训的人员；接受服务客户数量与工作人员之比；每位住院人员日均成本；解决一起诉讼的时间长度；等等。16此类指标如：正确修复每米管道的成本；成功填补一个空闲职位的成本；每个康复和出院的精神病人的成本；等等。7.有效性指标：用于反应财政支出目标的实现程度，但不仅如此，它还要考虑相应的投入，而且往往是将效率因素和效果因素放在一起考虑。17财政资源的投入财政支出的过程财政支出的产出财政支出的效果投入类指标过程类指标产出类指标效果类指标经济性评价效率性评价有效性评价综合评价投入度量过程度量产出度量效果度量公众对公共服务的满意程度财政支出绩效评价间接指标的选择与财政支出活动过程公众绩效如何18（二）财政支出绩效评价具体指标选择的标准对于具体评价对象来说，指标选取应该遵循一定的原则，才能保证绩效评价的科学性、准确性和可靠性以及全面性，达到预期评价的目标。一般而言，对于一个具体的评价对象，绩效评价指标选取的标准应当是：相关性标准——衡量指标与政府部门目标及项目目标有直接的联系，不能因为容易收集就使用。经济性标准——指标的选取要考虑实际的条件和可操作性，数据的获得应符合成本效益原则，在合理成本的基础上收集信息。可比性标准——在相似项目之间有共同的指标，不同项目之间的衡量结果可以相互比较。重要性标准——根据指标在整个体系中的地位和作用进行筛选，选择最具代表性、最能反映评价要求的指标，注意指标的兼容性问题，不要对指标进行杂乱无章的罗列。可得、非重复19（三）不同层次评价对象具体指标的选择为了增强对不同支出行为主体和不同类别支出绩效评价的可操作性，我们可以根据平面形的指标罗列，建立立体形的多层次的指标体系。具体而言，针对财政支出管理使用行为主体，可将评价指标分为部门绩效评价指标、单位绩效评价指标和项目绩效评价指标；针对支出类型的不同，可以设置通用（共性）指标、专用（个性）指标和补充指标。为了满足运用这一多层次、立体形指标体系开展评价工作的需要，需在统一的框架内，建立一个能够涵盖全部财政支出分类的“指标库”，在具体评价工作中，根据不同的评价对象，从指标库中选取不同层次不同分类的指标。20地方财政支出绩效评价的四大内容层次财政支出项目绩效评价单位财政支出绩效评价部门财政支出绩效评价财政支出综合绩效评价义务教育专项支出绩效评价科技信息专项支出绩效评价其他财政支出项目绩效评价某中小学教育支出绩效评价某司法单位支出绩效评价其他预算单位支出绩效评价行政部门支出绩效评价教育部门支出绩效评价公安部门支出绩效评价公共卫生部门支出绩效评价其他公共部门支出绩效评价省级财政支出绩效评价省级以下财政支出绩效评价21项目支出绩效评价指标体系1.项目绩效评价指标体系内容和设置要求。项目绩效评价指标分为基本指标和具体指标。基本指标是绩效评价基本内容的概括性指标，根据评价内容的不同，又分为业务指标和财务指标。具体指标是在评价对象确定后，根据评价对象不同的特点，对基本指标内容细化、分设的评价指标，又分为定量指标和定性指标。项目绩效评价指标体系是动态的、可扩充的。财政及部门（单位）可根据绩效评价工作的开展情况，不断完善基本指标。2.项目绩效评价指标体系的运用与量化。当评价项目确定后，从指标体系中选取若干指标进行评价。具体指标的选用由部门（单位）按照指标设置的要求，根据基本指标的内容，结合评价对象的不同特点，由财政部门研究确定。其中，定量指标可直接通过数据计算分析评价内容、反映评价结果。定性指标则无法直接通过数据计算分析评价内容，需对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果。22基本指标具体指标备注一级指标二级指标三级指标业务指标目标设定情况依据的充分性共性指标目标的明确度共性指标目标的合理性共性指标完成的可能性共性指标目标完成程度目标完成率共性指标目标完成质量共性指标完成的及时性共性指标验收的有效性共性指标组织管理水平管理制度保障共性指标支撑条件保障共性指标质量管理水平共性指标经济效益个性指标社会效益个性生态环境效益个性可持续性影响个性项目支出评价指标体系一览表23基本指标具体指标备注一级指标二级指标三级指标财务指标资金落实情况资金到位率共性指标配套资金到位率共性指标资金到位及时性共性指标财政投入乘数共性指标实际支出情况资金使用率共性指标支出相符性共性指标支出合规性共性指标会计信息情况信息的真实性共性指标信息的完整性共性指标信息的及时性共性指标财务管理状况制度的健全性共性指标管理的有效性共性指标资产配置和使用制度的健全性共性制度的有效性共性固定资产利用率共性项目支出评价指标体系一览表（续）24指标体系说明财政支出项目评价对象主要可分为一般公共服务、公共安全、教育