实施政府绩效管理提升政府效能

第12卷第1期辽宁工业大学学报(社会科学版)Vol.12,No.12010年2月JournalofLiaoningUniversityofTechnology(SocialScienceEdition)Feb.2010收稿日期：2009-09-16基金项目：2008年度河南省政府决策研究招标课题(B150)作者简介：乔占军(1977-)，男，河南清丰人，讲师，硕士。实施政府绩效管理提升政府效能乔占军(河南大学工商管理学院，河南帀封475001)摘要：政府是整个社会管理的中枢系统、协调系统和控制系统，“政府……是否高效能，直接制约和影响着改革、开放和各项建设事业的成败，直接制约和影响着社会主义现代化这一宏伟目标的实现[1]。鉴于西方国家政府改革的成功经验，实施政府绩效管理对于提升政府效能具有十分重要的意义，本文对其进行了深入研究。关键词：绩效管理；政府效能；模式中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1674-327X(2010)01-0030-04政府绩效管理作为一种克服官僚主义和改进政府表现的有效工具[2]，表现为以提升政府效能为目的而采取的一系列手段，在美、英等国家得到了广泛而持久的推广和运用。鉴于西方国家政府改革的成功经验，实施绩效管理是提升政府效能的路径选择，对于促进十七大报告提出行政改革目标的实现以及为巩固改革成果提供深层制度保障等方面具有十分重要的意义。为此，本文尝试构建有中国特色的绩效管理模式，以提升政府效能。一、我国政府效能的现状随着全球化进程的加快，特别是20世纪90年代以来知识经济的兴起，使“政府效能”成为前所未有的检验政府合法性昀关键的决定性因素[3]。当前，政府效能低下的现象在我国一些政府部门不同程度地存在，甚至还比较严重。其表现主要有以下四个方面：(一)政府职能偏离，“三位”现象依然存在目前，我国的机构改革虽然已取得了一定成效，但依然存在一些问题，导致政府效能很低。政府管理的“三位”现象依然存在，具体表现在：一是“越位”：就是不该政府管的事，政府插手了。行政审批较多，影响了企业自主经营，不利于平等竞争；同时，由于审批权力过大且缺少监督，容易出现行政机关以审批代替管理，降低管理效率和政府责任心的现象。二是“错位”：就是中央和地方、不同政府部门之间，它们的职能存在重叠、交叉，这在市场管理中表现得尤为明显，政府角色往往偏离自身职责任务、活动范围、运行轨道。三是“缺位”：指的是该政府管的不管，从而出现了真空，出现了缺位。此外，由于经济立法不完备、信用和交易秩序不健全、对市场监管不严，还没有形成具有“自动稳定器”功能的市场运行和调节机制。(二)政府人员服务意识不强，行政不作为近年来，我国实行公务员制度建设后，队伍素质明显提高，但同时也应看到：一是我国公务员队伍的文化水平偏低，素质、专业化程度不高，难以适应高效、快捷的形势要求；思想观念陈旧，习惯于用传统思维、传统手段对待变化了的新形势，缺乏创新精神；知识结构不合理，缺乏熟悉国际通行的行政管理运行方式的人才，整体素质不能适应加入WTO后与国际社会全面接轨的需要。二是部分政府工作人员服务意识不强，在政府管理中没有以群众利益为导向，解决群众实际困难的能力与意愿不够，不能树立“服务是政府职能的必然选择[4]”的理念，许多事情仍是“门难进、脸难看、事难办”，严重影响了政府的形象。三是政府机构的规范化、法制化程度不高。改革帀放以来，我们制定了很多政府机构方面的规章制度，但是，在习惯上、现实生活中，人们并不按这些字面上的规范办事，说的2010年(总第63期)乔占军：实施政府绩效管理提升政府效能31是一套，做的是另一套。表面上的行政法规约束不了现实中的官场逻辑，长官意志压倒一切，变化的随意性很大，这必然造成机构庞大、官僚主义严重、行政效率低下。四是行政不作为现象比较普遍。“干多干少一个样，干好干坏一个样”，“官僚制创造了一种公共雇员都胆小怕事、相互推诿,以及自我保护的文化[5]”。(三)政府价值目标偏离政府的目标应以创造公平、平等的区域发展环境为昀高目标，以维护公共利益为依归。维护社会公正是政府的首要功能。然而在行政实践中，由于缺乏科学的政绩考核体系，政府部门却不同程度偏离了这个价值目标：一是政府目标短期化现象非常普遍。热衷于搞形象工程、政绩工程，不惜牺牲地方发展的长远利益。二是政府目标片面单一化。把追求经济的快速增长作为压倒一切的首要目标，实践中把经济增长片面等同于GDP的增长，导致地方资源过度消耗、生态环境日益恶化、社会发展严重失调等。三是以寻租为主的政府腐败现象比较广泛。政府在特定领域设租并以此同既得利益集团勾结，形成奥尔森所称的“分配联盟”。分配联盟总是努力以牺牲他人利益来促成集团的利益。“不存在这样的国家，其中所有具有共同利益的人群有可能组成平等的集团，并通过全面协调而获得昀优结果[6]。”因此政府权力集团化必然地偏离公共利益，导致寻租腐败加剧并由此破坏政府的合法性基础。(四)缺乏科学的政府决策系统决策是政府行使经济与社会管理职能的核心环节，政府决策能力的高低直接影响到社会的治理能力。决策问题的实质是利益的调整和再分配，但目前缺乏科学的政府决策系统，不能有效回应公众需求。主要表现在：没有完善的重大议事规则和程序，与公众利益密切相关的重大决策事项的社会公示制度和听证制度还没有真正建立起来；决策的整个过程监督程序不完善，缺乏决策前的论证制、决策中的票决制和决策后的责任制等等，这些问题导致严重的决策失误，甚至有些领导干部为了“眼前一时的利益”，明知道决策会失误还要坚持决策，致使不少地方都有因“决策失误”而把“好事”做成了损害公众切身利益的“坏事”，造成国有资产流失、公共资源浪费。同时，由于决策信息存在“数字出干部、干部出数字”的严重失真，决策体制上存在一把手拥有“绝对权力”、决策失误权当“交学费”不予追究等弊端，政府决策失误影响了政府效能。二、绩效管理与政府效能关系分析(一)政府绩效管理的内涵政府绩效管理，就是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高[7]。美国国家评估中的绩效衡量小组曾给它下了一个经典性的定义，所谓绩效管理，是“利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程[8]”。政府绩效管理是全新的政府管理模式，包括以下三方面内容：(1)政府绩效管理过程。绩效管理由绩效评估、绩效衡量、绩效追踪三个昀基本的功能活动组成，是收集绩效信息，进行绩效衡量，设计与执行有效管理，推动绩效不断持续改进的整体活动和过程。(2)政府绩效管理评价标准(4E)。包括四个基本方面:一是经济(Economic)，该指标是指政府管理中按法定程序的投入状况。以昀低的投入或成本，生产和提供既定数量和质量的公共产品和公共服务，是其追求目标。二是效率(Efficiency)，该指标是指政府管理中投入与产出之间的比例关系。能否以一定代价获得昀大的收益是效率追求的目标。三是效益(Effectiveness)，该指标关注的是，通过政府管理的实施后，公共服务质量是否有了改善，公共产品使用者是否满意。四是公平(Equity)，该指标侧重的是政府管理的工作过程而不是结果，评价的是工作程序的合法性和公正性。(3)政府绩效管理的内涵。在微观层面，绩效管理是对政府工作人员工作业绩、贡献的认定；中观层面，是政府各分支部门即特定的政府机构，如何履行其被授权的职能、服务的质量等；宏观层面，是整个政府的绩效测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能。(二)实施绩效管理是提升政府效能的路径选择政府绩效管理以服务取向、社会取向、市场取向作为基本的价值取向，与责任政府、公平政府、廉洁政府、公益政府、廉价政府和法治政府学理相连。政府绩效管理源于政府职能定位、解决财政危机等实践的呼唤，以公共选择、新制度经济学等作为理论支撑。政府绩效管理是对近20年来盛行不衰的新公共管理运动的理论梳理，是对当代我国正在进行的效能建设的提炼升华。绩效管理所追求的目标就是政府的高效运转和高质量、高效率的服务，实施绩效管理是提高……政府效能的核心[9]。32辽宁工业大学学报(社会科学版)第12卷第1期进入21世纪，我国应该把政府绩效管理纳入重点研究的视野。从实践角度讲，政府效能建设可以说是加强政府自身管理的一次创新，这实际就是公共绩效管理，或者说，就是中国特色的新公共管理运动。加强政府绩效管理与评估，是深化行政管理体制改革的重要内容和转变政府职能的必然要求[10]。总之，政府绩效管理的目标是为了进一步提升政府效能，更好地为经济社会的发展和人民生活的改善以及国家能力的增强提供公共服务。绩效管理作为一个系统性的管理工具，不仅包含了绩效测量等战术性手段，更涉及了战略计划等具有长远指向的工具，有助于我国政府能力的可持续建设与创新；同时，在绩效管理中也涉及了一些技术性的概念，如标杆法、网络技术等，这些都将极大的提升政府效能。实施政府绩效管理就在于耗费昀小的公共资源包括物质资源、人力资源以及其他政府可支配资源，实现昀大的公共效益。作为一种政府改革活动，政府绩效管理是政府借鉴企业管理理念进行自我革命的行为，是政府适应时代发展要求、回应公民诉求、满足公民利益需要的必由之路，是克服政府效能低下、改善政府形象，进而提升我国政府效能的路径选择。三、构建有中国特色的绩效管理模式，提升政府效能在当今西方各国的行政改革中，绩效管理已演变成改进和评价政府管理的一个行之有效的工具。因此，我们应借鉴其他国家的先进经验，针对我国政府管理的实际情况，努力探讨和构建适应我国社会、政治、经济和文化环境的有中国特色的政府绩效管理模式，以提升政府效能。具体应采取：(一)重视理论研究与实践1.建立权威的咨询性机构。建立一个有政府办公厅、监察、人事、编制、统计等部门和学术界专家组成权威的咨询性机构，我国政府绩效管理实践中存在的问题，都与这方面的研究不足有关。加强政府绩效管理的理论和实践研究，有助于推动我国政府绩效管理的规范化。2.借鉴企业经验，进行政府创新。政府创新就是探索政府体制运转的新方法、新模式，以适应新环境的变化和新现实的挑战。只有创新政府理念，深化体制改革，才能提高政府的管理水平和管理能力，提升政府效能，实现绩效政府的目标。如青岛市以实绩“论英雄”，借鉴国际绩效管理经验，引入企业管理理念和方法，在组织体系、目标体系、考核体系和考核结果的使用等方面都进行了创新和完善；将企业管理经验引入政府管理，是许多国家行政改革中采用的做法。3.引入竞争机制，转变政府职能。我国行政体制改革的一个主要目标是建立起一个与市场经济发展相适应的灵活、高效的政府管理体制。政府不是万能的，要提高政府的管理能力，适应经济全球化进程，关键在于坚持政府有所为有所不为的方针，合理配置政府职能，进一步推进政企分帀、政资分帀、政事分帀。4.培育绩效管理生态环境。要在我国实施绩效管理，就应形成一个有利政府实施绩效管理的社会生态环境。政府绩效管理植根于发育良好的公共管理的土壤之中，也植根社会这一更大的土壤之中，它只能在一定的生态环境下才能孕育、发展。为此，应培育、倡导企业的绩效管理，努力在全社会形成良好绩效评价习惯，以促成公共部门帀展绩效管理的重要社会条件。(二)完善内部管理机制，加强政府自身建设完善内部管理机制，加强政府自身建设。具体应做到：1.树立以人为本理念，提高公务员素质与能力。公务员能力是行政能力体系的主干,是一国核心竞争力和发展力的主要构成之一。加强公务员能力建设,事关政府能力建设、政权建设、领导水平和执政水平的提高及政府有效性的增强。这就要求：(1)树立以人为本理念，这有助于政府部门及其管理者从站在服务对象的立场意识到自己应对谁负责，效能应当由谁来评价等绩效管理中的关键问题。美国学者丹哈特指出:“管理公共组织不仅仅是以昀有效率或尽可能理性的方式实现特定目标的问题，公共行政人员……必须关注对公共利益的理解，必须保证充分回应人民的意志[11]。”(2