政府绩效考评与激励机制

政府绩效考评与激励机制构建激发公务员的创新精神，发掘政府的潜力，履行政府职能提高政府的整体绩效水平。2政府绩效考评发展历史我国分别于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年进行了五次大规模的行政体制改革，经历了由单项改革到综合改革，由局部探索到全面推进，由改革旧体制到建立新体制的发展过程，而改革的根本动力就是政府绩效。3西方国家对政府绩效十分重视，众多的西方学者，在总结改革运动经验的基础上，推出了不少理论研究专著，对进一步的政府改革实践提供理论支持。其中有很多的创新理念如“政府重塑”、“政府再造”、“市场模式”、“分权模式”等为我国政府改革提供了宝贵借鉴。在我国，政府绩效方面的研究起步较晚，有很多是移植西方国家的研究成果，而研究的本土化明显不足。4理念、理论和实践是政府绩效改革的三要素政府改革是全球性的潮流，理念、理论和实践这三个基本要素相互作用、相互促进，推动政府改革向纵深发展。理念的价值在于创新，是推动改革的原动力。英国著名管理学家杜拉克指出：“当前社会不是一场技术，也不是软件法、速度的变革，而是一场观念上的革命。”一个完整的理论体系，可为改革指明方向，提供说明，铺垫轨迹。5政府绩效改革背景与模式1、背景：在国内外政府管理由传统的行政管理转向公共管理浪潮的推动下，为满足中国政府改革实践的需求，各方均感到有必要对如何改革中国政府绩效模式进行改革。立足传统行政管理的人力考核模式已不能适应新形势下中国国情的需要。注重经济增长有积极的一面，但也留下了许多后遗症。无限政府的理念明显与社会、经济发展的需要相矛盾，政府本位的价值取向混淆了政府和社会及人民的关系，导致政府职能错位，重管理，轻服务，在政府绩效考核中国过分强调近期产出，效率优先等等。这些价值取向在一定程度上阻碍来建立在科学发展观基础上的政府绩效改革模式的孕育和建立。2、对政府绩效改革模式进行理论构建的思路是：首先划分政府、社会和公民的界限，确定相互之间的关系，明确政府的职能，也就是要确定政府应当如何行为及行为的限度。其次是剖析政府多元化的工作目标，分清主次，明确不同目标的轻重关系，这也就有必要对政府工作产出进行定性。6政府绩效概念政府绩效时代的变换和历史条件的改变会导致管理理念、制度和方法的改变，正所谓物质决定意识，社会存在决定社会意识，社会意识反作用于社会存在。管理和环境间存在着共生和依存的关系。早在一百多年前，行政学的创始人威尔逊就指出，行政学研究的目标在于：（1）政府能适当地和成功地进行什么工作；（2）政府怎样才能以尽可能高的效率和在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些工作。可见，在当时的政府管理实践和行政管理学中，效率是政府管理的核心和灵魂。随着时代的发展，民众在各方面对政府的需求日益增加，公共部门提供公共服务的功能逐渐在扩大，加之政府行政工作的特殊性，效率原则作为政府工作评估尺度的局限性逐渐突显，鉴于此，著名的行政管理学者西蒙指出：“对公共管理而言，我们必须寻找另一种衡量价值的方法。”7英国的政府绩效改革实践英国的政府绩效改革实践。英国是当代西方行政改革的先驱，是最早推行绩效管理的国家。英国的绩效管理始于1979年“雷诺评审”（RaynerScrutiny）。1979年撒切尔夫人上台后，立即任命著名的私营企业总裁雷诺爵士（SirDeakRayner）担任自己的效率顾问，并在内阁办公厅设立了一个效率小组，负责对政府部门的行政改革进行调查研究，审视和评价。通过评审发现英国政府部门存在许多问题，如不经济和浪费现象严重，一些机构和工作内容失实，组织设置和工作程序不合理。大量无效的工作等等。由此撒切尔夫人开始意识到政府浪费和低效率的背后是体制问题。于是1982年撒切尔政府便发起了一场新的管理创新运动，即财务管理新方案（FMI—FinancialManagementInitiative）。这个方案在提高政府公共部门的效率方面取得了明显的成效。据英国经济和社会研究所调查，从1979年到1984年公共部门的效率平均每年提高了2－3个百分点。但财务管理新方案对公务员行为的影响不大。“它提供了有价值的信息，却无法从根本上该政府组织的动力机制。”针对这种情况，1986年撒切尔夫人命令雷诺等对这项方案进行评估并提出下一步行动方案。经过两年努力，效率小组提交了题为《改善政府管理：下一步行动方案》（ImprovingmanagementinGovernment:TheNextSteps）的报告，即《伊布斯报告》。该报告的建议为撒切尔政府采纳并贯彻执行。下一步行动方案使政府公共部门的效率明显提高“下一步行动方案使传统官僚制开始发生如下一些根本变化：（1）从规则为本到结果为本的转变；（2）从隶属关系到契约关系的转变；（3）从过程控制到结果控制的转变；（4）分权制度化趋势。8市场和竞争机制引入了公共部门雷诺评审解决了英国政府的经济和效率问题，但却未能弥补英国政府在公共服务的效能或者说公共服务质量方面的不足。因而，从梅杰政府开始，英国西国内政改革的重点从关心经济、效率转向关注公共服务的质量和效能。1991年7月，梅杰政府发起了“公民宪章运动”（TheCitizen’sCharter），从而使公共服务的质量有了显著的提高。四个月后，梅杰政府有发表了《竞争以求质量》（CompetingforQuality）白皮书，宣布将市场和竞争机制引入了公共部门之中，通过“市场检验”来提高绩效。1997年，布莱尔的工党政府上台，结束了保守党在英国近20年的执政生涯，但行政改革的方向未变。1999年布莱尔政府出台了《现代化政府白皮书》（ModernizingGovernment），提出要在10年内打造一个更侧重结果导向、顾客导向、合作与有效的信息时代的政府。这使得英国的绩效管理在改革从过程角度不断改进和完善。9美国的政府绩效改革实践美国的政府绩效改革实践。美国公共服务绩效管理实践始于20世纪70年代初期。1973年，尼克松政府颁布了《联邦政府生产率测定方案》，力图使政府机构绩效评估系统化，规范化，经常化。有关部门据此设计了3000多个绩效指标由劳工统计局负责收集雇员200人以上的联邦政府机构的联邦政府机构的劳工投入、劳工成本、产生等方面的信息。但由于受水门事件的影响，绩效评估未能真正施行。1978年，美国通过《文官制度改革法》，试图解决因过度规制而导致的政府运行的低效。开始了超越以规则为本的就体制的第一次尝试，该法实行分权制、绩效工资制等制度并鼓励人力资源管理方面的创新。继文官改革法案以后，美国联邦政府对公务员制度进行了一些的微调，如适当增加合同制雇员，淡化职位分类，简化规则，改良绩效工资制度。但这种微调也由于国会支持的缺失而成效极为有限。1993年，美国绩效管理取得了根本性的突破，克林顿总统成立了“国家绩效评审委员会”，致力于促使政府良性运作并降低成本。同年9月，该委员会发表《从繁文缛节到结果导向：创造一个花钱少，工作好的政府》(FromRedtoResult:CreatingaGovernmentThatWorksBetterandCostLoss)，亦称《戈尔报告》。该报告指出，美国政府的绩效不佳的问题主要不再于政府职员的懒惰与无能，而在于过多的繁文缛节和规则，因而扼杀了政府职员的创造性。因此，解决问题的出路在于抛弃繁文缛节，摆脱那种驱使人只对规则负责的旧体制，创立一种激励人对结果负责的新体制，该报告的建议内涵归纳起来主要贯穿于四大改革原则：（1）简化规制。（2）顾客优先。（3）授权与结果导向。（4）节俭效益。101993年7月名美国国会通过了《政府绩效与结果法案》（TheGovernmentPerformanceandResultsAct.简称GPRA）。该法案的立法宗旨是：（1）要求联邦政府机构对工作结果负责，以增强美国人民对联邦政府的信心（2）推动一系列从设定工作目标并围绕这些目标进行绩效测量到结构公开的实验计划，以改进项目的绩效（3）将新的关注焦点集中于结果、服务质量以及顾客满意度之上发，改进项目的效果公共责任（4）要求联邦管理人员制定实现规则目标的规则，以及提供工作结果的信息，以改进公共服务等等。小布什接任总统后，联邦政府绩效的改革仍然持续进行。小布什明确指出，政府应该是以结果为导向的，由绩效来引导而不是以过程来引导。为此布什政府确立了新的政府改革的三大指导原则：以公民为中心，以结果为导向和以市场为基础，并制定和着手实施如下的改革策略：（1）实施人力资源管理战略。改革公务员制度，建立和完善结果导向的绩效评估体系。奖励有卓越表现的人员，以吸引更多优秀的人才来从事公共服务（2）推行竞争性采购，以节约政府成本，提高绩效（3）加强绩效审计，强化政府责任（4）发展电子政府，增强政府的回应性（5）强调绩效与预算紧密挂钩，从资源配置方面推动部门绩效的提高。11政府绩效的内涵政府绩效可以分为三个方面：（1）政治绩效。在市场经济条件下，政府绩效最经常表现为制度安排，这是政府核心能力之一。政府制度安排的能力越强，政治绩效就越容易体现。（2）经济绩效。经济绩效表现在经济持续发展上，国民经济不仅仅是在量上的扩张，而且在结构合理的前提下有质的提升，良好的经济绩效还包括经济可持续发展程度较高，政府能供应推进经济与社会协调发展的宏观经济政策。（3）社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步，是社会的稳定与发展。其中安全与犯罪，公平与正义，福利与贫困，稳定与动乱等指标是重要的参数。关于绩效评估，当前国内外尚无一致公认的定义。美国学者史密斯.穆飞认为，“绩效评估是组织对雇员价值秩序的决定。”美国学者朗格斯纳认为，“绩效评估是基于事实，有组织地，客观地评估组织内每个人地特征，资格，习惯和态度的相对价值，确定其能力、业务状态和工作适应性的过程。”有学者指出，“绩效评估是对雇员与职务有关的业绩、能力、业务态度、性格、业务适应性等诸方面进行评定才记录的过程。”“绩效评估是定期考察和评价个人和小组工作的一种正式制度”。12“组织层面的绩效确切界定则更为困难，因为政府的行为，即便是一种简单的服务，也是个复杂，多面的概念，在过去无法定义它已成为阻碍测评发展的关键所在之一”。对政府绩效评估的定义，学界也存有多种观点，如：“绩效评估是一个适用于为评估政府活动，增强为进展和结果负责的一切有系统的努力的术语”。“绩效评估是评价达到预定目标的过程，包括以下信息：资源转化为物品和服务（输出的效率。输出的质量（提供给顾客的效果，顾客满意程度）和结果（与所期望目的相比项目活动的结果）。政府对项目目标特定贡献方面动作的有效性。“绩效评估是指政府体系地产出产品在多大程度上满足社会公众的需要。”美国审计总署提供的公共绩效评估的定义也许很具有代表性，“是便于公共决策者获取信息的一种方法，比图关于某一问题，关于为解决或缓解这一问题所采用策略地相对有效性，关于特定方案的实际有效性。”13可以从三个方面来理解政府绩效评估地内涵：在微观层面，政府绩效是对政府工作人员个人工作业绩、贡献的认定；中观层面，便是指作为政府分支的的政府各部门履行其被授权的职能的认定，如政策制定和执行的效果，项目管理实施的状况，给民众提供服务的数量和质量等等；宏观层面，便是指对作为整体的政府为满足社会和民众需求所履行的职能的测评，体现在政治的民主与稳定，经济的健康，稳定与快速发展，人们生活水平和生产质量的持续提高，社会公正与平等，国家安全和社会秩序的改变，精神文明的提高等方面。14政府绩效模式改革的必要性政府绩效模式改革的必要性生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。生产力水平的提高必然带来生产关系的变革，经济基础的变化也必然会带来上层建筑上的改变。中国政府绩效模式作为上层建筑的范畴，其变革也是由其所依赖的经济基础的变革所决定的。在中国，从中华人民共和国建立起到90年代初，我国实行计划经济，全国的私人产品和公共品都由国家统一供给和分配，在分配形式上采取平均主义，生产资料等也实行绝对的国家公有制。为巩固政权的需要，