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独立的第三方进行政府绩效考核成因、难点及其对策分析（钟红燕1艾波2）1中南财经政法大学公共管理学院武汉4300742中国建筑第三工程局【摘要】我国的政府绩效考核起步较晚，而独立的第三方的制度外考核又严重滞后。为使政府行为的合理性、有效性和回适性等价值取向都有一个合理公正的评判，急需制度外的第三方进行考核。然而我国第三方在考核主体、考核方式、考核数据来源等方面存在难点，亟需寻求对策加以完善。【关键词】公共部门；独立的第三方；绩效考核政府系统要充分发挥各部门、各单位和各公务人员的工作积极性，提高政府部门的工作效率和质量，绩效考核是不可缺少的重要环节。所谓绩效考核简单的说就是对组织中部门（成员）的贡献进行排序。绩效考核是一把双刃剑，运用得当则会极大的调动政府各级部门和人员的工作积极性和质量，否则会适得其反。要发挥绩效考核积极作用最重要的是要做到公平考核，公平考核讲究考核主体的独立性和外部性，即由独立的第三方进行考核。包括受行政机关委托的考核机构、专业考核组织（包括大专院校和研究机构）、中介组织、社会组织和公众，特别是利益相关者等多种考核主体。一、独立的第三方绩效考核的成因1．内部考核的弊端。内部考核即行政系统内部组织的考核模式。主要有两种方式：领导打分和各部门互相打分。这种内部考核模式操作简单，节约时间和成本。但往往带有很强的主观性，总的来说领导满意就满意，不能全面真实地反映各部门的业绩。各部门为了让领导满意，往往采取报喜不报忧、掩盖不足、炫耀政绩的对策，违背事实求实的做法。此外，绩效考核必然涉及到利益的分配、事实的描述和得失的评判，会使得有关人员基于自身利益的考虑而人为改变考核结果。另外各部门互相打分也存在很大的问题，相对弱势部门不敢得罪强势部门，最终导致强势部门年年先进，弱势部门年年落后。这不利于政府组织工作的有效开展。2．公民参与的兴起。20世纪80年代，新公共管理主张更加重视顾客导向，把顾客作为政府施政目标，主张公民对政府提供的公共服务进行评价。这在实质上就是引入服务对象来考核政府业绩。发展到如今的“公民治理”、“小区自治”呼声越来越高，使得公民参与成为当代的主要政治议题之一。同时互联网的发展为公民参与提供了技术支持。公民有了更多的机会和途径了解到国内外有关政治治理和政府改革的信息，这使得公民自身素质得到增强，倾向于维护自身的权益，加强舆论监督。面对第三方即公民社会的兴起，政府部门要得到公民的支持，不仅要在决策中吸纳公民的参与，更重要的是在考核政府绩效时不能只有官方说了算，而应增强公民的意见。3．第三方考核主体的不断涌现。随着政府绩效评估的不断深入和发展，对政府绩效的考核主体不断兴起并发展。近年来出现的外部考核主体主要有：中介组织和商业公司，如零点调查公司，麦肯锡咨询公司等。公民团体和社会，公民和社会通过接受调查或网上通票的方式作为政府绩效考核的一个新兴主体。政府直接服务对象如企业和公民，被服务的企业和公民是政府绩效考核的重要力量。专家学者社会精英组建的考核主体的实力和社会影响力日益渐增，成为绩效考核的新兴力量。第三方考核主体的出现和发展并不断受到政府部门的重视是政府绩效考核方式的一大进步，必将带来政府绩效考核的科学性和公平性，带来政府部门的活力。然而，第三方绩效考核的实施并不是一帆风顺的，笔者通过实地调研总结出独立的第三方绩效考核存在以下几个难点：二、独立的第三方绩效考核的难点（一）从考核主体来看1．商业公司和中介组织。首先是政府部门雇用商业公司和中介组织进行绩效考核的成本很大，这些公司收费一般都很高，加重了政府财政支出。其次高价买来的考核方案和措施不一定适用。如武汉事发改委目标管理办公室负责人就明确表示：麦肯锡咨询公司为武汉市设计的绩效考核方案有80%基本无法在实践中运用。再次政府部门把内部业务全部交给一个公司是否妥当，是否存在安全隐患和危机。2．专家学者社会精英。他们在考核时存在两个问题：一是他们虽然理论知识渊博，但往往不懂政府实际业务。另外，有些所谓的专家学者道德沦丧，为了自己的利益而成为某些政府部门的代言人。讲话不负责任，屁股决定脑袋，成为社会一大祸害。3．第三方考核出现误差。第三方考核出现的误差概括起来主要有四个：一是晕轮效应误差。考核人易把绩效中的某一方面甚至与工作绩效无关的某一方面看得过重，从而影响整体绩效的考核。二是近因误差。一般说来，人们对近期发生的事情影响比较深刻，从而对远期发生的事印象淡薄。导致以近期印象代替被考核对象在整个考核期的表现，从而造成误差。三是感情效应误差。考核主体易把个人感情带入绩效考核。四是暗示效应误差。考核主体在某些权威和权力的暗示下容易改变自己的立场。（二）从第三方获取资料来看第三方对政府部门绩效考核时采取的是调查的方式得来的数据，这里主要涉及到抽样误差的问题。数据的误差通常是指数据与客观现实之间的差距，误差的类型主要有抽样误差和非抽样误差两类。造成这类误差的主要原因是：1．抽样误差。造成这类误差的原因是没有遵循随机原则和样本量不足。一般来说，总体一定情况下，置信度与样本规模成正比。由于政府部门本身所拥有的经费、人力和时间及提供给第三方的资金有限，第三方在抽取样本进行绩效考核时会千方百计地缩小样本容量以获取更多的利润。样本规模的不足导致置信度偏低。其次，政府部门绩效考核抽取样本的方式上违背了概率抽样的原理。概率抽样中哪个单位被抽中与否不取决于研究人员的主观意愿，而是取决于客观的机会——概率。而政府部门为了获得较好的成绩，在选取服务对象时往往选取有利于考核结果的对象。2．非抽样误差。这类误差是由于人为因素所造成的，包括调查者和被调查者。调查者所造成的误差主要有：第三方调查方案中的有关规定和解释不明导致的填报错误、抄录错误、汇总错误等。被调查者造成的误差主要有：人为因素干扰形成的有意虚报或瞒报导致误差。（三）从各方的态度来看通过对政府各个部门工作绩效良莠的有效考核，并保持对部门的回馈，部门就能激发起每位公务员的工作热情和创新精神，使得绩效考核成为现代政府的一种高效管理工具。然而实际中，第三方和被考核方均存在各自的难点：1．第三方承担压力。考核过程中，某些主管评价在所难免，一旦形成笔墨，便成为长久记录，影响部门和员工深远长久。因为考核的结果做多方面的用途，如奖励或惩戒员工，第三方基于这些顾虑，往往措辞惋惜，不愿如实考核。另外考核工作一不谨慎，往往落人口实，甚至诉诸法律。第三方承担的压力和困扰很大。2．部门和公务员对考核评价很低。第三方往往不十分熟悉政府部门业务和工作，主观的成见或无心的偏差，都足以产生绩效考核的错误。就政府公务人员而言，多数认为第三方考核过程不够周密，自己最好的一面难有机会以常态呈现给考核机构。因此，他们认为中等评价，如“普通”、“合乎标准”、“一般”等，只不过是应付了事，令人泄气的评语罢了。三、第三方绩效考核的完善对策（一）考核主体的完善1．充分发挥人大和审计署的强大功能。目前第三方评估多半是社会专家和精英，但他们往往缺乏实践经验。最好的办法就是寻求既是第三方同时又具备一定专业和实践素质的机构进行考核。当前建议我国应发挥人大财政委员会和审计署的优势。人大财政委员会，主要负责审批预算。并组织专门的机构对政府预算的执行情况进行跟踪调查和考核。审计署，负责专门提供绩效审计服务，审计结果直接向人大报告。2．建立交叉评价考核机制。充分分析第三方各自考核的优缺点，建立交叉考核机制，发挥各自的长处，避免其劣势。如通常程序化的，与财务或资金使用检查相关的考评通常可以依托行政部门进行，因为行政部门与日常管理工作能够结合的较好，考评人员对政府管理工作比较熟悉，考评质量有保证。与计划考评相关的可以依托专业的中介机构，中介评工作比较专业化，立场独立，考评结果比较客观。与项目考评的可以依托专家委员会进行。考评的质量可以控制，结论有一定的权威性和社会参与度，考核成本较低。3．法律制度是实施政府绩效考核实施的关键。外国政府在进行绩效考核过程中十分强调制度的完善。并通过国家立法或部门法规。通过制定《预算法》、《行政法》、《公共服务部门法》、《公务员法》等将整个绩效评估工作纳入了法制化轨道。制定基本的绩效考评制度包括确定：战略规划（部门职能设计）、年度绩效计划、绩效报告制度、绩效考评制度、检查监督制度、考评结果使用、公开共享制度等完善制度确保考核的顺利实施。而我国绩效考核没有法律出台导致考核混乱和随意。建议我国立法部门尽快制定出《政府部门绩效考核管理与实施法》。下图是国外政府绩效考核外部考评方式，一定程度是值得我国借鉴和学习。政府外部考评方式一览表国别考评主体考评执行主体考评对象考评时间考评依据美国国会审计署国会审计署、部门计划与评估办公室计划执行部门每个财政年度部门年度绩效计划澳大利亚国会参众两院与参议院（财政委员会）公共账目和审计联合委员会联邦审计署联邦各部每个财政年度计划管理和预算方案、滚动预算、审计长报告新西兰国会相关委员会和直属国会的审计署国会相关委员会和直属国会的审计署公共服务部门的36个机构、其它国家部门（包括皇家实体和国有企业）抽查性质绩效声明报告、服务绩效报告、年度报告加拿大财政委员会审计长公署财政委员会审计长公署、联邦部门副部长政府公共服务部门每年一次各部门根据效率性、经济性、效果原则自己制定的服务标准（资料来源：）（二）考核资料和数据的完善1．尽量扩大样本容量。第三方进行绩效考核的数据来源主要有两种方式：客观数据和评判数据。客观数据即客观的工作与服务产生的数据。这类数据是构成考核的关键数据，因此第三方在考核时一定要做到这部分数据的客观和全面。对于他们的业务数据，可进行全面的考证和分析。对于他们的服务评价数据可在相关部门的配合下设置服务评价回馈系统。如在卫生部门、工商行政管理部门等设置电子按钮，按钮上服务等级分为满意、一般、不满意。由服务对象对工作部门的服务进行选者评价。评判数据不仅包括上级主管部门和领导的评判的结果，还应纳入同级部门、同行部门和下级部门的评价数据。2．避免行政干预。首先要设置考核回避制度，即考核人员不应与被考核部门和人员有任何的利益关系，如果有时要主动回避。其次考核工作应秘密进行，不公布考核时间和人员，考核工作由定期转变为不定期，并增加考核频率。最后考核人员应实行流动制度，实行三年更替和交换。（三）合理设置奖项，调动各部门积极性目前我国政府部门绩效考核奖项设置实行的是“一刀切”式的办法，单纯的从高到低排名，这种方式不利于调动各方积极性。是一种比较落后的考核办法，笔者认为，现阶段我国可通过以下方式设置奖项：1．化整为分法。即把整个机关体系按照性质或职能进行分类，每一类单独的进行考核分类的方法。这样既避免了不同性质的部门拉在一起考核的弊端，又极大的调动了各部门的工作积极性。可以把机关体系分为经济管理类、服务类、监督类、党群类等。按照各个部门的性质确定类别，在同一类别下的各部门之间进行排序，设置奖项。2.横向比较法。即某一部门的工作或经验在全世界引起重视或在全国各省市处于领先地位，无论它在整个机关体系排名多少都予以奖励的一种考核办法。如某地区气象部门预报准确率为75%，这项指标排名在整个机关体系中排名靠后，而全国乃至全世界气象预报部门最精确的也就75%左右。此时就应给这个气象预报部门予以奖励。3．纵向比较法。即某一部门的工作在某一时间段内相比自己前一阶段有了很大的进步而给与奖励的一种考核办法。第三方在考核过程中可以列出各单位的进步指数，建议政府部门设置最佳进步奖。4．取消一票否决制。第三方在进行绩效考核时应取消一票否决制，另外要防止加分与扣分过于悬殊。一票否决制和加分与扣分过于悬殊都显得很武断，会让被否决和扣分部门失去追回比分的信心而导致他们的消极心理，不利于行政工作的开展。如武汉市在对109家单位进行考核时加分区间在0．1～2，而一项扣分就是10分，这个比分就过于悬殊。导致被扣分单位继续消极对待工作。结语：在我国政治社会背