第五章政府绩效评估

第五章政府绩效评估《政府绩效评估与管理》25.1政府绩效评估的主体5.2政府绩效评估指标体系的构建5.3政府绩效评估的程序本章主要内容MainContent5.4政府绩效评估的方法3过渡页TransitionPage5.1政府绩效评估的主体5.2政府绩效评估指标体系的构建5.3政府绩效评估的程序5.4政府绩效评估的方法45.1政府绩效评估的主体5.1.1政府绩效评估主体的构成及其属性政府绩效评估的目的与功能决定了它的主体构成。主要包括三大基本类型。1.政府绩效评估主体的构成国家机关性质的专门绩效评估机构中介机构性质的专门绩效评估机构公民个人由国家和行政机关根据法律和组织原则，按法定程序建立的专门绩效评估机构。依据各类社会中介组织、教学研究机构的章程，经申请批准而成立的专门绩效评估机构。是政府服务最大、最广泛的消费者，因而也应当是政府服务、政府提供的产品的评判者。52.政府绩效评估主体的属性权利性有没有组织和参与管理国家、社会公共事务的法定权利与职权制约性绩效评估主体与政府部门之间存在着相互制约的关系多元性市场经济主体的多元化、利益的多元性和决策的分散性5.1政府绩效评估的主体65.1.2不同的政府绩效评估主体在政府绩效评估中的作用1.国家权力机关在政府绩效评估中的作用通过行使立法权，制定政府绩效评估的法律法规，使政府绩效评估有法可依。12对政府绩效评估活动行使监督权，取各方面意见，开展积极有效、形式多样的绩效评估活动。3通过对政府部门财政预算、决算和管理工作的审议监督，建立和推行以绩效为本的预算制度。4有权责令绩效较差的政府部门改进绩效，并有权对这类部门采取相应的措施。5.1政府绩效评估的主体72.行政机关在政府绩效评估中的作用管理公共事务和治理公共问题。12管理行政系统内部公共事务。3建立政府与公众之间的信息沟通机制。3.社会公共组织在政府绩效评估中的作用社会公共组织是政府绩效评估的重要主体。12对社会公共组织绩效等级的评定与划分是政府绩效评估的重要组成部分。5.1政府绩效评估的主体82.公众在政府绩效评估中的作用公众对政府部门及所属公务人员的行政活动过程以及对它们所提供的公共服务和公共产品的批评、理解与认同。15.1政府绩效评估的主体9过渡页TransitionPage5.1政府绩效评估的主体5.2政府绩效评估指标体系的构建5.3政府绩效评估的程序5.4政府绩效评估的方法105.2政府绩效评估指标体系的构建5.2.1确定政府绩效评估指标体系的依据1.政府的职能依据（1）职能的含义政府部门的职能、职责也称为功能（function），是指政府部门的职责和能力。它包含两个方面的含义：一是指每个政府部门所管理公共事务的性质和范围，也就是管什么;二是指在其权限范围内进行管理活动的方式。（2）职能是确定政府绩效评估指标的重要依据职能不同，决定了政府部门有不同的类型，也决定了不同政府部门所管理的公共事务的不同。它们的绩效目标、进行绩效评估时所划分的评估项目也不同。绩效目标和评估项目不同就会有不同的评估标准。11政府绩效评估就是针对每一个政府部门的职能、每一个具体岗位的工作职责设计评估指标来进行评估和划分为不同的绩效等级。由于各领域公共事务的性质、内容和管理方式不同，会使不同的部门和岗位的绩效评估有不同的评估指标，评估的重点也有所不同。因此，不可能建立一套完全统一的政府绩效评估指标体系来适用到所有部门和所有岗位的绩效评估。（3）以职能为依据确定政府绩效评估指标体系的意义第一有助于建立与职能行使密切联系的政府绩效评估体系，形成科学的政绩观。第二有助于区分政府部门的行政绩效，做到不同政府部门之间绩效评估的公正。第三有助于政府行政管理体制的进一步完善。第四有助于发展新的监督和公共责任机制。5.2政府绩效评估指标体系的构建122.政府的服务承诺（1）服务承诺的含义政府服务承诺（servicepromise）是指政府部门根据绩效目标、公众的需求与自身的职能要求，向全社会所做出的一种服务保证。以政府职能和绩效目标为基础。第一步（2）政府服务承诺的确定了解和明确公众的具体需求。第二步明确具体问题，并进行分解。第三步确定与细化任务、方案和步骤。第四步5.2政府绩效评估指标体系的构建133.政府的管理绩效（1）管理绩效的含义管理绩效又叫服务绩效（serviceperformance），是指公共服务供给过程中的输入与输出、实际取得的中期成果与最终成果和实际产生的社会效果。（2）管理绩效的特征①与职能的相关性。②可量化性。③客观性。4.公众的满足度公众的满足度（levelofsatisfaction），是指政府部门所提供的各类公共服务和公共产品、所进行的各类行政管理活动对公众的相对满足程度，也是公众对公共服务和公共管理活动满意程度的反应。5.2政府绩效评估指标体系的构建145.2.2影响政府绩效评估指标确定的因素1.公共事务的性质特征公共事务是政府公共管理的对象，它包括社会公共事务、国家公共事务和政府部门内部事务三大类。公共事务性质和内容的不同，会导致具体绩效目标、绩效评估的侧重点、内容和评估项目也不相同。2.公众的需求公众的需求是公众利益的体现，它有共同的基本需求和特殊需求之分。在确定政府绩效评估标准的时候，以公众的需求为导向，不仅要考虑共同的基本需求，而且还要考虑具有差异性的特殊需求。5.2政府绩效评估指标体系的构建153.社会发展的程度对于政府绩效评估主体条件的设定，应考虑社会企事业组织的发育、独立和成熟的程度，社会群团组织的独立程度和参与意识，大众传播媒介对社会的介入程度和自身的现代化程度以及公众的综合素质等方面的发展成熟度。4.具体的时间条件时间作为一个非常重要的参照系数，它对确定政府绩效评估指标体系的意义就在于：（1）在不同的时间条件下，社会发展主题、社会所要解决的主要矛盾是不同的。（2）政府公共管理活动与绩效之间需要时间才能产生效用和加以验证。（3）评估的时机。5.2政府绩效评估指标体系的构建165.社会发展的整体价值取向社会发展的价值取向诸如自由、公正、公平、平等、民主、效率、公共责任等。社会主要矛盾不同，社会发展的整体价值取向就不同，评估政府绩效的指标体系也就不同。5.2政府绩效评估指标体系的构建175.2.3构建政府绩效评估指标的原则及基本要求1.构建政府绩效评估指标的原则综合、全面性原则系统性原则硬软结合、量性结合原则可操作性原则与职能行使保持一致原则导向性原则独立性与差异性原则2.构建政府绩效评估指标的基本要求内涵明确清晰具有独立性具有针对性绩效评估指标与评估对象系统运行目标的一致性绩效评估指标与绩效评估目的的一致性绩效评估目的与被评估对象系统运行目标的一致性5.2政府绩效评估指标体系的构建185.2.4政府绩效评估指标的质量标准1.政府绩效评估指标的量的标准量作为政府绩效评估的标准，表明的是政府公共管理绩效的效率大小，即是指政府部门在公共管理活动过程中，投入与产出的比例；或是指政府部门在单位时间、单位物质投入中所提供公共物品或公共服务的数量。主要表现形式包括：效率比例、频率大小、环节多少。（1）量的标准的含义（2）量的标准确定的原则产出大于投入原则高于社会发展整体效率原则职能原则5.2政府绩效评估指标体系的构建192.政府绩效评估指标的质的标准（1）量的标准的含义政府公共管理绩效质的标准是指政府部门进行公共管理活动、提供公共服务和公共产品过程中的态度、所使用的方法与手段、管理能力，以及公众对其所提供的公共产品和公共服务的满意程度的总称。主要表现形式包括：态度、使用的方法和手段、管理结果。（2）绩效与服务承诺的差异由于公共管理过程中许多不确定因素所决定，这种服务承诺与实际取得的绩效之间会存在着一定程度的差异。在绩效评估过程中，评估与分析实际绩效和服务承诺之间的差异，其根本意义就在于政府部门是如何通过服务承诺来建立起公众对公共服务供给者的信任、又如何通过服务承诺的实现来体现公共管理对公众负责的。5.2政府绩效评估指标体系的构建20（3）评估指标的相对性与公众的满足度绩效评估指标所包含的量的标准与质的标准是对立统一的。量是相对的，质也是相对的。政府公共管理对公众需求的满足也只能是相对的满足，而不可能做到绝对的满足。5.2政府绩效评估指标体系的构建21过渡页TransitionPage5.1政府绩效评估的主体5.2政府绩效评估指标体系的构建5.3政府绩效评估的程序5.4政府绩效评估的方法225.3政府绩效评估的程序5.3.1政府绩效评估程序概述1.政府绩效评估程序的含义政府绩效评估程序是指为了实现政府绩效评估的目标与任务，针对政府绩效评估活动的过程、步骤、环节、方式、方法等要素所作出的具有指导性和规范性的计划与安排。2.政府绩效评估程序的特点规范性稳定性引导性遵循各环节和步骤上的具体活动规则来科学限制主观因素的影响，避免评估信息的扭曲和失真，从而形成对相对客观、公正的评估结论。政府绩效评估程序一经形成就具有相对的稳定性，不能够随意变更，不能因个人主观意愿而改变或不执行。通过对各环节和各步骤上应该做什么、由谁来做、如何做等方面的具体明确，来引导、规范政府绩效评估实施行为的。233.科学规范政府绩效评估程序的意义是确保政府绩效评估结果有效性和准确性的重要因素；是评估主体获得公正感和满意度的重要来源；是政府部门履行公共责任的重要体现；是提升政府绩效评估质量的重要工具。5.3政府绩效评估的程序245.3.2政府绩效评估的程序明确评估目的和时机确定评估主体和对象划分、选定绩效评估项目建立绩效目标、绩效标准和评估指标体系制定评估计划和实施方案成立评估实施机构设计评估调查内容，下达评估通知书收集评估信息和资料开展评议工作，形成评估结果复核评估结果，撰写评估报告公布评估结果评估结果的分析与运用前期准备阶段组织实施阶段结果运用阶段政府绩效评估程序运行图5.3政府绩效评估的程序251.前期准备阶段（1）明确评估目的和时机政府绩效评估的目的就是应对一定时期一级政府、政府部门内部以及公务人员所面临的需要解决的问题。明确政府绩效评估的目的可以决定评估活动的内容，突出评估工作的针对性，并确定通过该评估所要达到的效果。绩效评估的时机是否妥当是保证绩效评估有效且顺利进行的重要因素。绩效评估的时机因评估目的的不同而不同。应该把绩效评估的时机与评估目的和效果统一起来，通过评估时机的选择实现不同目的的兼顾和均衡。5.3政府绩效评估的程序26（2）确定评估主体和对象谁是评估主体，以及评估主体的专业素质、价值观念和主观态度都会对评估结果的客观性、准确性、公正性和科学性产生重要影响。因此，必须科学选择评估主体，确定不同评估主体在评估中的权重和公共的评估尺度与标准。政府绩效评估主体的多元结构是保证政府绩效评估有效性的一个基本原则。一般而言，政府绩效评估主体至少应包括综合评估组织、直管领导、公众或行政相对人、自我评估主体以及其他特定评估主体等。（3）划分、选定绩效评估项目绩效评估项目就是指绩效评估指向的具体内容，表明的是从哪些方面来对被评估者绩效进行评估的问题。具体来说，绩效评估项目划分包括以下方面：业绩项目；效果项目；能力项目；自身发展和工作态度项目。5.3政府绩效评估的程序27（4）建立绩效目标、绩效标准和评估指标体系绩效目标是指政府部门在行使职能过程中所应获得的产出与社会效果。绩效标准指的是在各个指标上所应达到的绩效水平或绩效要求。建立绩效目标和绩效标准实际上就是对政府部门应该做什么、做到何种程度所作的明确规定。要使评估指标体系科学合理，就需要依据系统性、有效性、可操作性、可比性和独立性等基本原则，精心遴选评估指标。（5）制定评估计划和实施方案在绩效评估开始之前要对评估对象的政策、目标、主要活动、主要资源以及开展这项评估的主要风险、有关政策进行大量的调查研究和论证，并制定政府绩效评估计划。而实施方案，则是在明确的评估目的、对象和计划的前提下，对绩效评估的具体事宜所进行的内容限定。5.3政府绩效评估的程序282.组织实施阶段（1）成立评估实施机构评估机构