第十五章政府绩效管理

行政管理学主讲人：于秀琴博士教授单位：公共管理学院第十五章政府绩效管理第十六章政府绩效管理第一节政府绩效管理概述第二节政府部门绩效计划与实施第三节政府部门绩效考核第四节政府部门绩效反馈与改进第五节中国政府绩效管理实践第一节政府绩效管理概述一、政府绩效管理的概念二、政府绩效管理的意义三、政府绩效管理的特征一、政府绩效管理的概念(一)政府绩效的概念绩效，是效率和效能的总和，其中效率就是投入与产出的比率，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较，前者适用于能将投入和产出值量化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合。具体来说，政府部门的绩效概念包含三方面内容：1．公共行政的成本公共行政成本指的是行政活动中消耗的人力、物力、财力、信息、空间、时间、权威、信誉等各种有形与无形资源的总称。与其他很多资源一样，公共行政的资源也是稀缺的。因此，公共行政绩效一定会受到成本的限定和约束。公共行政成本包括两方面：(1)有效成本。它在行政过程中能够转变为行政绩效。具体而言，它有量化成本和非量化成本两种形式，如工作人员的工资、办公物品的折旧消耗费用、调研和决策执行费用等，都是以货币计量的有效成本；而政府部门在各项决策中必须承担的风险，是无法以货币计量的有效成本。(2)无效成本。如应对公共危机付出的成本、政府部门难以杜绝的铺张浪费，或因政府直接参与市场竞争而引发的寻租腐败等无益于提高政府绩效的支出就是一种无效成本。2．公共行政的产出与效益产出指公共行政活动所形成的结果，它可能是有形的，如修建防洪大坝、实施航天工程；也可以是无形的，如倡导健康文明的社会风尚、依法治国的精神。与企业产出相比，政府部门的产出经常是无形的，这是行政绩效难以精确测量的重要原因。效益是指政府部门的产出对社会所产生的影响。如某项政策是政府部门的产出，该项政策所引起公民、社会、法人、组织等的观念和行为上的变化就是公共行政的效益。公共行政的效益可以分成不同的类型：根据时间跨度，可以将其分为近期、中期和远期效益；根据内容和范围，可以分为经济、政治和社会效益；根据效益的方向，可以分为正面和负面效益；根据人们的认识程度，可以将公共行政效益分为显性和隐性效益。3．公共行政成本与收益的比较政府绩效是将公共行政的收益与成本相比而得到的结果。一般而言，公共行政的效率与效能越高，政府的绩效就越好。因为在谈政府绩效时实际上隐含了一个假定，即公共行政活动在总体方向上有利于国家、社会和公民的利益。如没有这个假定，政府绩效就失去价值取向。政府绩效指政府在管理社会公共事务、提供公共服务过程取得的成绩和效益。政府绩效管理是一个包含绩效计划与实施、绩效考核、绩效反馈与改进等环节的系统过程，强调通过持续开放的沟通形成组织目标，并推动团队和个人达成目标。(二)政府绩效管理的功能绩效管理一般有三个最基本的功能活动。1．绩效计划与实施绩效计划是一个将个人目标、部门或团队目标与组织目标结合起来的目标确定过程，是绩效管理的起点。在工作的过程中，管理者要对员工的工作进行指导和监督，对发现的问题予以解决，并随时根据实际情况对绩效计划进行调整。2．绩效考核这是根据事先确定的绩效指标，对政府管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。它包括组织绩效考核和个人绩效考核。3．绩效反馈与改进考核结果只有通过反馈，让被考核者了解绩效状况，才能将管理者的期望传达给员工，然后针对存在问题制订合理的改进方案并付诸实施，在绩效改进过程中，可通过培训使管理者和员工提高自身能力。对组织而言，绩效反馈能更清楚地反映某部门或某要素出现的问题，并进行改进。二、政府绩效管理的意义从实践的角度看，政府绩效管理具有如下意义：1．绩效管理为公共管理新模式提供了支撑新公共管理学派提出公共服务市场化、社会化、权力非集中化、以结果和顾客为导向等观点挑战传统的行政模式，主张从集权的等级制走向参与和协作的组织结构。而组织是否放权取决于很多因素，其中之一是绩效可以得到测定和控制的程度。2．绩效管理有利于政府部门形成竞争机制主要表现在两方面，一是通过测评政府部门绩效并公布结果，引导公民在公共服务机构的选择上“用脚投票”，从而对政府部门形成压力，促使其提高服务质量和效率；二是在政府部门内，绩效考核和在此基础上的绩效改进有助于营造竞争氛围，形成诱因机制，将绩效与奖惩联系，以激发人的工作热情和动力。3．绩效管理为公共行政提供一种管理工具绩效管理作为一种管理工具，其最重要的意义在于为政府运作和管理加入了成本一效益的考虑，有助于政府组织科学地设定目标并根据效果来配置资源，减少政府部门的浪费。三、政府绩效管理的特征(1)政府绩效管理的目的，促进政府效能建设，不断提高政府在经济、效率、效果和公平方面的绩效，以塑造服务民众、使民众满意的高效政府。(2)政府绩效管理强调外部评价，对公民负责，这是由其目标的公共性决定的。只有公众对政府提供的公共产品和服务满意时，政府管理才产生真正的绩效。(3)政府绩效管理具有合理、精细的指标设计，能较好地满足不同民众的多方面要求。公共管理者经常面临的困境之一就是在满足一部分民众要求时，往往令另一部分民众感到不满。因此，必须综合各方面要求设计一套符合大多数公民根本利益的考核指标，有效地促进公共服务品质的提升。(4)政府绩效评估过程中要吸引广泛的公民参与。公民是政府部门绩效评估的主体之一。因为从公共行政的角度来看，政府部门的支出必须获得公民的认可并按合法程序进行，公民有权评价政府部门是否为他们提供了优质服务。(5)政府绩效管理必须加强事前、事中监督，在注重结果的同时更注重管理过程的有效性。如SARS等公共卫生安全问题。(6)政府绩效管理要兼顾组织和个人绩效的双重要求。第二节政府部门绩效计划与实施一、政府绩效管理的价值标准二、绩效计划三、绩效实施与过程管理一、政府绩效管理的价值标准(一)经济在评估一个组织的绩效时，首要的一个问题便是“组织在既定的时间内，花费了多少钱?是否按照法定的程序花费钱”?(二)效率效率要回答的问题是“机关或组织在既定时间内的预算投入，究竟产生了什么样的结果”。效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。效率可以分两种类型：生产效率，指生产或提供服务的平均成本；配置效率，指组织所提供的产品或服务是否能满足不同偏好。也就是说，在政府部门所提供的种种项目中，如国防、社会福利、教育、健康等，其预算配置比例是否符合民众的偏好顺序，资源的配置能否实现最大多数人的最大利益。(三)效能效能可分两种类型：社会效能。它包括两方面，一是政府部门制定的目标和采用的手段是否体现国家意志，是否代表广大人民的利益；二是政府部门实现目标的能力，即目标完成的程度和速度。群体效能。它着眼于集体功能的发挥是否符合组织的目的，组织内部的运行机制是否合理。如果行政组织内部结构不合理，或组织活动偏离组织目的，则群体效能低；反之，则群体效能高。(四)公平传统行政管理学重视效率、效果，而不大关心公平问题。自新公共行政学产生后，公平问题日益受到重视，并成为衡量以政府为代表的公共行政绩效的重要标准。公平作为衡量绩效的标准，关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人是否都受到了公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到更多的社会照顾”。但公平的价值标准在市场机制中难以界定，在现实中也较难测量。(五)民主政府绩效管理要考虑公众对政府的效率是否满意，考察政府所做的工作在多大程度上满足了社会和公众的需要。民主作为衡量绩效的标准，关心的主要问题在于“公民参与的程度有多高，政府是否接受了民众的监督，使公众意志和利益能够及时体现在行政过程中”。公民参与意味着公民可以以社会的主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求，协助和监督政府部门对其开支、行动和承诺负责；帮助政府机构界定重要问题议程，提出解决方案，判断目标是否达成。二、绩效计划绩效计划是将个人目标、部门或团队目标与组织目标结合的目标确定过程。政府部门绩效计划主要围绕以下几方面进行：(一)确定政府部门的战略目标首先应该与公众沟通，明确公众的需要与愿望，这样制定出来的绩效计划才会得到公众的认可和支持。(二)将战略目标分解为具体的任务或目标，落实到各个岗位上分解战略目标，首先要对工作标准进行明确的定义。工作标准必须符合组织的战略目标并且具有可测量性，使将来的绩效考核可以根据具体的标准来评价工作完成的好坏。这些工作标准应该是在对各个岗位进行相应的职位分析、工作分析、人员资格条件分析的基础上制定出来的，它反映了岗位的职责和特征。(三)绩效计划中的沟通和参与绩效计划是一个确定组织对员工的绩效期望并得到员工认可的过程，因此，它是一个双向沟通的过程，管理者和员工的共同投入和协作是绩效管理的基础，而不同于管理者单方面布置任务、员工单纯接受要求的传统管理活动。最后值得注意的是，绩效计划制定后并不代表不需要改动了，它必须根据环境和组织战略的变动不断调整。三、绩效实施与过程管理绩效实施与过程管理主要包括两方面的内容：一个是持续的绩效沟通；另一个是对员工数据、资料等绩效信息的收集与分析。(一)持续的绩效沟通绩效沟通是一个管理者与员工双方追踪进展情况、找到影响绩效障碍以及得到使双方成功所需要信息的过程。这些信息包括工作进展情况、潜在的障碍和问题、可能的解决措施以及管理者如何才能帮助员工等。绩效沟通的方式分正式与非正式两种形式。(二)绩效信息的收集和分析绩效信息的收集和分析指系统收集有关员工、工作活动和组织等方面的绩效信息并对此进行科学分析。没有充足有效的信息，无法掌握员工的工作进度和遇到的问题，也无法对员工作结果进行评价并提供反馈；没有准确及时的信息，无法使整个绩效管理循环不断地进行下去并对组织产生良好影响。与绩效有关的信息主要包括：目标和标准达到或未达到的情况、员工因工作或其他行为受表扬或批评的情况、证明工作绩效突出或低下所需要的具体依据、对管理者或员工找出问题有帮助的数据、管理者同员工就绩效问题进行谈话的记录等。信息收集的渠道可以是组织中的所有员工，有员工自身的汇报和总结、有同事的共事和观察、有上级的检查和记录、也有下级的反映与评价。第三节政府部门绩效考核一、考核主体与考核对象二、绩效考核指标体系三、个体绩效考核技术四、系统绩效考核技术一、考核主体与考核对象(一)绩效考核的多元主体必须考虑立法部门、利益集团、政治领导人、专业人士、公众以及其他相关业务部门对它们提出的要求，并作出及时的回应。这种考核主体多元化的趋势，要求在进行政府部门的绩效考核时，必须权衡各种“顾客”的不同需求，提供不同的绩效信息，并开发出相应的绩效考核工具。(二)绩效考核的对象对不同等级的公务员要按其管理权限实行分级分类考核。有利于增强公务员绩效考核的可操作性和准确性。对政府部门的绩效考核需要一个前提，即科学地界定政府及其各职能部门的职责，科学地限定行政权力特别是行政许可权的范围。如政府及其职能部门职责不清、权限不明，政府绩效管理考核难以进行。此外，对各职能部门也要按其提供公共服务性质的不同进行分类，设置不同的绩效考核指标。二、绩效考核指标体系政府部门的绩效考核指标可以分四方面：业绩、效率、效能和成本。(一)业绩指标(1)公共服务的数量和质量。由政府部门提供的公共服务，如政府直接投资兴建的基础设施、颁布实施维护经济秩序的法令法规等，在数量上要尽可能满足社会发展的需要，在质量上要尽量提供优质水平服务，有高效率的办事能力。(2)公共管理目标的实现情况。如经济是否持续增长、物价是否稳定、是否充分就业、收支是否平衡、资源配置是否合理、国民财富是否增力口等。(3)政策制定水平与实施效果。例如，要考察一项财政政策的制定与实施是否科学有效，可以设置税收总收入、直接税、间接税、社会保险缴款占GDP的比重、员工的社会保障缴款占GDP的比重等指标进行考核。(4)公共管理的效益。如税收总额占GDP的比重、政府支出占税收总额的比重、政府支出增长率与经济增长速度之比、人才吸引情况、外地企业和外资企业投资总额等。(5)公民对公共管理和公共服务的满意程度。如公民对公共行政过程中体现的公平和公