经济民营化过程中的政府行为与绩效

1经济民营化过程中的政府行为与绩效——对温州的个案研究陈国权麻晓莉提要：温州地方政府在民营经济的发展中所形成的一条由自发到自觉的制度创新轨迹，是地方政府理性无为与求实创新相结合的结果。地方政府制度创新行为，为温州民营经济的发展提供了强大的外在制度环境的支持，生产了显著的制度绩效。地方政府政治域的规则设定与民营经济发展的现实需求相互作用，实现了较大程度的耦合和关联，从而使得有关民营经济发展的新制度安排逐步得到确立。关键词：地方政府制度创新民营经济温州陈国权，男，1961年生，浙江温州人，浙江大学公共管理系主任、教授；麻晓莉，女，1978年生，浙江丽水人，浙江大学公共管理系硕士研究生。在建立社会主义市场经济的进程中，地方政府所起的特殊而又重要的作用是制度变迁中的一个显著特点。与市场经济天然相适应的民营经济的制度安排能得以顺利、快速地扩散，同样也离不开地方政府的作用。在探讨温州民营经济制度变迁的问题上，学者们更多的是强调了温州微观经济主体的制度创新功能，并“以诱致性的制度变迁”、“自发扩张的市场秩序”、“准需求诱致性的制度变迁方式为主的改革”、“内源性民间力量推动型的经济发展”等词语予以提炼和总结。作为与微观经济主体相对应的地方政府，则很少被全面阐述和剖析，或者人们只是简单化地理解地方政府在温州经济民营发展过程中的“无为而治”这样一个基本特点。然而“由于政府提供的是经济剩余赖以建立的秩序构架，而如果没有由政府提供的这种秩序稳定性，理性行为也不可能发生，所以政府政策对经济增长的重要性是怎么强调也不为过分的”①，事实上温州民间内在的动态弹性的创新机制之所以能得以优化演进，与地方政府制度供给能力和所提供的制度框架密不可分的。长期以来温州地方政府为民营企业提供了自主性的、开放性的、合法性的制度环境的支持，使得民营经济发展的潜能得到极大地扩张。一理性的无为与求实的创新：从自发到自觉的制度创新轨迹布罗姆利认为制度有两个方面含义：一是形成意见统一的安排或一致同意的构成行为准则的行为方式，另一方面就是清楚明确地界定个人和集体选择集的规则和所有权。②温州地方政府在经济民营化过程中有效地发挥了上述两项制度功能：与民营企2业达成一种制度的共识，无论从形式还是内容上都实现了与本区域实际情况的高度结合，在此基础上逐步扩展和确立了民营企业的制度选择集合。温州地方政府在民营经济发展的不同阶段上都提供了相适应的制度安排，使得民营经济这种新制度因素得以充分发挥作用。这些特定的制度安排都是在一定的制度环境中形成的，，并深刻影响着地方政府的目标选择。制度环境的形成通常要经历一个从量变到质变的过程，在温州地方政府为民营经济发展所创造的一系列制度环境的历程中，也是经历了一个由自发到自觉的质变过程。温州地方政府最初并没有把发展民营经济作为一种自觉的公共政策选择。“公共政策有两个中心概念：（1）决定社会可接受的制度安排（所有权），这些制度安排既限制又解放了在操作层次上的个人行动；（2）寻找自发决策（就像市场那样）与集体决策之间的界限。”③在维护传统意识形态和发展民营经济的选择中，温州地方政府虽然最初在主观上仍有倾向于前者的偏好，但是客观现实迫使其放松对民营企业的活动行为的限制。在财政压力与政治压力的二难困境中，温州地方政府不得不选择“无为”这一折衷的行为方式，这使温州微观经济主体获得了可接受的制度环境来发展家庭工商业和专业市场。温州地方政府的这种行为模式与民营经济早期发展所需的外部制度环境之间恰好形成了一种吻合，这成为民营经济最初取得发展的重要契机。然而这种吻合是无意识的，这是地方政府自身能力欠缺而不能有效地按计划经济模式集中控制资源配置所形成的后果。于是，温州民营经济最初就能在温州政府无能的无为或自发的无为状态下，获得较大的自由发展空间，免受了政府的约束。所以，温州民营经济发展不仅是民间的一种自发行为，同时也是地方政府“无为”之下的一种社会发展。地方政府能很快地与民营企业形成这样一种融合和暧昧的关系，其深层次的原因是受地方政府尤其是基层政府官员自身经济利益的诱导。可以说温州的民营经济是依托一个密切的人际关系网络发展起来的，“从温州农村产业群落传播路径看，它基本上是沿着血缘、亲缘、地缘和朋友关系向外扩散的。温州农村是一个传统文化特征十分明显的礼俗社会，宗族文化的影响至今仍根深蒂固。因而，在产业群落的传播过程中，其路径的选择不可避免地要受到影响。”④。基于血缘、亲缘的人情社会裙带和贿赂性的礼俗社会文化，地方政府官员自身与民营经济主体的活动必然有着千丝万缕的联系。此时，与民营企业的合谋共商使地方官员直接参与分享民营企业制度创新的潜在收益，实现了较为可观的灰色收入，他们成为民营经济发展的直接受益者。出于对自身利益最大化的追求，地方政府官员自然对民营经济的发展采取比较宽容和支持的态度。当民营经济在实践中越来越显示出资源配置效率的优势时，民营企业这一有效的经济组织最大化行为已成为社会产出的最大化的主体力量，更重要的是它与地方政府的财政最大化目标息息相关。于是，温州的民营经济一方面对地方政府的计划干预行3为构成了进一步的现实约束，同时也促使地方政府逐步从放任民营经济发展的自发性战略转向积极扶持和推动民营经济发展的自觉性战略。民营经济的成功实践使得地方政府认识到，这是一种可以使经济快速增长的新制度因素，并清晰地预见到民营经济发展所带来的预期收益。然而作为中央政府政策的执行者和维护者，地方政府受制于中央政府，且不能与之相背离，这是地方政府官员保有其职位并获得升迁的基础。因此地方政府一方面仍以经济发展的绩效为导向，因地制宜地进行制度创新。同时从政治目标出发，为了维护和保障自身政治权力的稳定性，地方政府积极从事争取全方位政治支持的动员活动，力图在尽可能减少创新风险和权力中心制度约束的条件下，通过制度创新提高民营企业的产权结构的效率，增加社会总产出水平。无论是自发的或是自觉的行为，温州地方政府的制度创新与民营经济的制度需求相一致，其目标函数与民营经济具有内在的相容性。地方政府能充分地了解制度不均衡，把握民营企业制度的需求，为温州民营经济取得利用社会资源，开展经营活动积极提供必需的合法性和公共运作的制度环境。在这过程中温州政府总是设法扩展而不是缩小制度选择集合，于是扩大了民营经济主体效用最大化行为的选择范围，从而也为地方政府自身效用目标最大化提供有利的实现途径。地方政府在制度创新的选择目标上与民营经济发展的激励兼容性，成为温州地方政府实现制度创新绩效的深刻根源。二规则与现实的耦合：地方政府制度创新的绩效温州地方政府参与制度创新的显著制度绩效是，为民营经济发展创造了一个成本较低、风险较小的制度传递和积累机制，其制度安排对民营经济活动生产了巨大的激励效应，从而促进了区域经济增长。其中地方政府公共政策演变成为温州整个制度变迁的重要组成部分，政治域的规则设定与民营经济发展现实需求相互作用，实现了较大程度的耦合和关联，从而使得有关民营经济发展的新制度安排逐步得到确立。1.地方政府化解民营企业自发创新的成本由于计划经济体制下的民营企业无法获得合法性利益，民营企业谋求潜在利润的动机促使驱使他们要求政府修改和重新设置规则系统，建立保护民营经济利益的制度安排。勿庸置疑，诱致性制度创新是温州整个制度变迁历程中的动力引擎，温州民间内生的强烈自主创新意识，促使民间自发地产生了众多有利于民营企业发展的非正式安排。但是即使是诱致性制度创新，它作为一种集体行动仍需要花费成本去组织、谈判甚至动用政治资源去取得域内人的“一致同意”。由于现存制度获益较多的集团拥有维持现状的资源和能力，民营企业家作为一种新生的集团虽然能预见在新的制度安4排下可能获益，但是缺乏实现这种潜在利益的资源。一方面他们不满足于自己在当前政治和社会秩序下属于劣势集团或是说非法地位的事实，另一方面由于制度是具有公共产品的属性，他们苦于支付不起创立新制度所需的众多组织成本和阻滞成本，从而使民营企业的自发创新无论从发生上或其绩效上都受到了限制。但是，地方政府无疑具有表达制度创新需求和满足制度创新愿望的有力条件。它与上级政府的博弈能力更强，并由公共财政承担制度创新的交易成本。民营企业依赖地方政府建立一系列新的规则和法律（制度）来改变自身的合法性地位和维护经济利益是非常现实和理性的期望。温州地方政府在经济民营化过程中既能及时发现并满足民营经济主体在制度非均衡条件下寻求最大化利益的要求，同时它又凭借其在政治力量对比或是资源配置权利中的比较优势，以一系列隐蔽的方式从事制度创新，并庇护民营经济主体的制度创新行为。当温州突破意识形态的某些束缚，民营企业的制度创新实现了经济增长、就业率提高、社会稳定的目标时，地方政府便以此为依据积极对中央政府的制度安排施加影响，说服权力中心放松相关的制度约束，承认制度创新。地方政府在制度创新中的双向代理的特殊角色使得“他受到普遍信任（敬畏），或者他能够猜出谁在讨价还价中弄虚作假，或者他能够用简单的办法节省讨价还价的时间，在某些情况下还能制定出一种制度安排，他对所有有关者来说比任何没有政治企业家领导和组织时可能出现的结果更好”。⑤于是，温州地方政府成了制度变迁代理人的组织，当它预见到发展民营经济能有潜在获利机会时，这个具有充分谈判力量的组织就利用了政治手段来实现最大化目标。温州地方政府致力于对民营经济的保护，化解了大部分经济民营化的政治阻滞力量，这一过程实质是民营企业的自发创新成本转移到了地方政府身上。创新成本的降低使制度变迁成为现实，因为在抵消了承受意识形态压力所带来的思想成本以及改变传统体制的收成分配安排所带来的社会成本之后，民营企业这一新制度安排仍然具有足够大的收益。2.地方政府形成的指导性信念系统加快制度正式化的进程青木昌彦把制度变迁理解为参与人行动决策规则和他们对于制度共同认知信念的系统变化，“新制度的出现只有当参与人的决策规则在新的条件下相互一致，其概要表征导致的各人的信念系统相互趋同时才能实现”。⑥地方政府之所以能冒风险与民营企业合作突破中央计划经济的壁垒，敢于承担巨大的制度创新的成本，是由于地方政府在实践中形成了一套发展民营经济的认知信念。温州地方政府这种指导性认知信念不断被民营企业创出的绩效所核实和确认，并逐步成为镶嵌在地方政府稳定信念系统中的均衡的概要表征，即以发展民营经济这一制度安排作为区域经济增长的关键。同时温州民营经济的活动又进一步产生负反馈作用，修正和加强了地方政府的信念系5统，使它逐步与温州的民营经济的实践经验形成内在的一致性。这一信念系统形成的根本意义在于，它指导着地方政府加速推进民营经济制度创新的正式化进程。温州地方政府之所以能形成这样一套有利于民营经济发展的指导性信念系统，原因在于它与民营企业在现实中达成了一种互惠认同，并且双方都在尽力扩大生产性互惠机会。正是在这层关系上，地方政府通过以利润最大化为目标的民营企业来实现其经济目标并显示其政绩信号，而民营企业则借助了地方政府作为纵向制度安排的行政代理人的角色来传递和满足其对制度创新的需求。这样的互惠行动，奥克森把它视为是作为生产性政治特点的一种活动，他认为“初级地方单位与政治互惠的关系，正如市场与经济交换的关系一样：都是针对一系列特定的共同问题和机会，根据一套旨在促进互利行为的规则而形成的交往手段。”⑦地方政府与民营企业基于利益方面的互惠认同所形成的合作，使得他们能在权力中心出现制度供给时滞的情况下，先在域内形成一套特定的规则，并逐步促进非正式制度向正式制度的转变。可是看出，作为对民营企业非正式制度创新的回应，温州地方政府紧随其后的正式制度安排都是以非正式制度安排为基础，以总结、概括、修正等形式将民间的非正式制度创新“正式化”。正式化的作用，一方面是使温州内生的非正式规则或是习俗性产权能被确切无疑地理解，改进其实施效果。另一方面，由于非正式规则通常是民间自发设计，不具有强制性，还需要正式规则提供权威性和合法性。因此，地方政府的制度创新无疑减小了民间自发搜寻和模仿非正式规则的随机性和成本，并为民营企业的非正式制度创新提供保障，增进了制度的扩散和示范效应。地