绩效管理改革：政府承诺与挑战——美国的经验和教训绩效管理改革

1绩效管理改革：政府承诺与挑战——美国的经验和教训AlfredHo1摘要：本文首先回顾美国绩效预算的演变历史，并介绍了绩效预算的概念在过去几十年里的发展和变革。总体来看，美国预算早期主要关注经济分析和成本效率，到60年代和70年代的计划—项目导向，目前转向关注“以结果为导向”的管理和公众参与在绩效预算中的可能性。接着，本文评价了美国预算改革的经验和教训，讨论了对绩效预算成功实施非常重要但却被经常忽视的基本因素，包括制度的、管理的和治理的因素。文章最后讨论了在中国采用绩效预算的可能性以及由此将要面对的挑战。绩效管理改革的复兴最近几年来，绩效管理改革为越来越多的政府改革者所注意。绩效预算改革需要经过系统的努力，从而将绩效信息，包括目标和效率，和管理决策相结合。这些改革措施同时还试图将绩效测度和预算结合起来，将预算制定者和立法者的关注点从内部控制和项目投入，转向公共支出的效率和产出，从而提高预算分配的质量，优化资源配置，最终实现公众和其它利益相关者的预期。（Cope1995；GrizzleandPettijohn2002;Joyce1996;Roth1992;Schick1966,1990;Tomson1994;U.S.GAO2001；WilloughbyandMelkers2000）美国绩效治理改革的历史很长，可以追溯到20世纪初期。尽管一些改革努力，包括计划－项目－预算系统（PPBS）和零基预算（ZBB）都失败了（GAO1997；Lauth1987；Lee和Johnson1998），但是绩效的概念依然是改革者关注的重点，吸引着政策制定者的注意力。在过去的几十年里，不同的绩效管理改革模式也是层出不穷。本文的主要目标是回顾美国绩效管理改革，尤其是“绩效预算”的发展历史，并通过评估这些改革经验，指出假如在中国这样的发展中国家实施类似改革方案时，所应该关注的问题。本文首先论述在过去几十年中，绩效概念的演化历程：最初人们主要关注经济分析和成本效率分析，到60、70年代间关注计划－项目导向型预算，再到最近转向“结果导向型”管理和公民参与在绩效预算中的可能性。接着，本文评价了美国预算改革成功和失败的因素，讨论了对绩效预算成功实施非常重要但却被经常忽视的基本因素，包括制度、管理和治理基础等等。最后讨论了在中国采用绩效预算改革的可能性以及由此将要面对的挑战。绩效导向型预算的历史渊源在过去二十多年间，将绩效测度与预算安排、管理决策等相结合的努力一直是政府改革的重点。例如，1990年，美国国会通过了《财务总监（CFO）法案》（theChiefFinancialOfficer），明确要求政府部门财务总监开发出针对项目的“绩效的1AlfredHo，美国印第安纳大学公共与环境事务学院助理教授，中国中山大学公共政务学院研究员。本文是为中国发展研究基金会所举办的政府绩效管理论坛（北京，2006年1月19日）所准备的会议论文。文章的初稿是在中美公共事务协会（CAAPA）第一届年会（中国广州，2005年6月15－17日）的发言稿。如有任何问题，请联系[e-mail]。2系统性测量标准”。管理和预算局（OMB）根据该项法案，要求政府部门的财务总监们为1992年财政年度的财政报告准备绩效标准（Joyce，1993）。1993年，国会通过了另一个关键法案，即《政府绩效与成果法案》（GPRA）。该法案要求各政府部门提供战略目标和绩效信息，以利于国会制定政策、做出支出决策以及进行项目监督。这也为90年代一系列的行政改革奠定了基础，后者要求政府各部门将资源配置和绩效更为紧密地联系起来。例如，2001年布什总统执政时期，管理和预算局推动了一项名为“项目级别评定工具”（PART）的新项目，利用级别评定方式将政府部门绩效与项目资金投入一一对应。（Peckenpaugh，2002）。绩效预算和其它绩效管理改革不仅在美国联邦政府得以普及，同时也在美国许多州和地方政府推行开来。在最近几年里，许多州政府引入结果导向型改革，将预算安排和管理决策与绩效测量联系起来。（Melkers和Willoughby，1998）在20世纪90年代末，美国50个州中，已经有47个州表现出对绩效预算的需求，31个州已经通过立法确定了预算程序，有16个州特别将改革与预算规则或说明结合起来（WilloughbyandMelkers，2000），并且这种趋势还在加强（NASBO2002）。在地方政府层面，很多专业组织，包括国际城市乡村管理协会（theInternationalCity/CountyManagementAssociation）、都市协会（theUrbanInstitute）和政府会计标准委员会（theGovernmentalAccountingStandardsBoard），也都发起了各种项目以推动绩效测评的实施，并鼓励地方政府将绩效引入预算、项目管理和公共报告机制。这些努力已经取得了相当的成功。比如，在人口超过50，000的城市当中，大概有34％到38％的城市使用了各种形式的绩效测量方式，并且信息在不同程度上被使用以协助预算过程。（BermanandWang2000；Poister&Streib1999）。在另一项研究中，王小虎指出人口大于50，000的城镇中，运用绩效信息的比例要更大一些：大约78％的城镇要求部门预算提供绩效信息；大约67％的城镇委员会在审查行政预算的时候利用绩效信息；超过50％的城镇在作投资和优先项目决策的时候利用绩效信息。然而，不要认为绩效测量与预算相联系的做法只是最近的改革。早在20世纪初，纽约市政府已经意识到需要对绩效进行测量和报告，从而保证政府的成本-效率、效益和公信力。在改革之前，纽约市财政管理非常混乱，并且专业性不强。在预算决策过程中，市长影响预算议题的权利非常有限，并且在预算决策过程中不得不与各种政治团体保持密切的关系，包括作为立法机构的市议会（theBoardofAldermen）。对于一个城市来说，评价和拨款部门（TheBoardofEstimatesandApportionment）是主要的财政管理组织，并负责制定市政预算。然而，它的领导权力却非常分散，同时听从市长、审计员、议会主席以及五个区主管的管理。无论是掌管财政部门的市政审计人员，还是被独立选举出来的各区主管，都不一定需要遵从市长的政策议程。因此，当时的市长缺乏一个有效预算机制，从而用以加强政策议程，平衡不同辖区的利益，保证私人部门的公共责任等等。许多地方官员主要关注他们自己的利益，并且为了取悦他们自己的选民而不惜超支。公众已经对持续增长的城市债务，以及碎片化的政府结构所导致的政府无能表示出相当的不满，普遍认为只有更专3业化的管理才能适应城市的飞速发展。在这样的背景下，纽约市的改革者们开始尝试绩效测度的方法。1906年，纽约市政改良局（TheNewYorkBureauofCityBetterment）要求了解不同辖区的绩效信息，以此来评价各辖区／自治市镇的支出是否与市政合同的规则相符，比如在公共建设工程领域。（Williams2003）1907年，纽约市政调查局（TheNewYorkBureauofMunicipalResearch）与纽约市政改良局合并后取代了后者。它为城市的政策和管理问题提供专业指导，同时一直致力于对市政项目进行成本-效率分析。（NewYorkBureauofMunicipalResearch1915）纽约早期有关绩效测评的努力深深植根于会计领域，这是因为，当时的政府公务员和公众十分关注各类项目成本的精确性以及腐败和欺诈问题。一些改革者是从银行和金融行业借调来的具有会计认证的专业人员，他们帮助建立市政会计系统，完善预算过程从而提高公共支出的公信力。另一些人是学院派专业人士，他们接受过经济学和泰勒科学管理理论的训练。（Kahn1997）他们相信“效率”是优秀且负责的管理的基础，对公众和被选举官员来说，对项目成本进行精确的会计测度是应对腐败和保证政府官员责任感的重要“社会智能”。例如，卡恩（Kahn1997）曾经对纽约市政调查办公署的建立者艾伦（WilliamAllen）和布鲁尔（HenryBruere）的贡献进行了分析和评论，指出：“„„艾伦提议将效率作为衡量公共服务质量的重要指标。„„对艾伦来说，监督和测评对于评价真正好的公共服务是及其重要的。仅仅有好的意图可能会使人误入迷途，但在政府中进行效率评估能够‘极大地增强’那种‘对同时代人来说可持续的价值’”。（Khan,1997，P.65-66）2“„„（布鲁尔）坚持认为‘持续的社会福利只有通过效率型政府才能实现’。布鲁尔将效率置于民主价值的服务当中，强调自己‘正在通过保证社区经济的有效发展，为充满活力的真实的民主和机会平等等哲学概念转化为现实而努力奋斗着”。（Khan,1997，ｐｐ．66）3纽约市政调查局为强调成本效率和科学管理做出了很多努力，它帮助纽约市的职能部门更加可信的测度其产出水平（即所提供的产品和服务），更为精确的追踪不同部门和项目的支出流，根据一致标准计算每一项产出或服务的单位成本。在这之前，纽约市的很多职能部门都不会通过计算成本，证明究竟将钱花在了哪些项目上，以及到底花费了多少。他们甚至不知道哪些政府资金被用于支付哪些活动，哪个部门应该对哪个预算项目负责。通过要求部门测量产出，跟踪支出数据，并公开报告项目信息，改革者在预算过程中带入了更多的经济理性和责任感。这些开创性的努力也使得政策制定者可以在类似项目的预算需求之间进行比较，并通过一个时间段来考察部门是否有效率，以及其是否过度花费纳税人的钱。2卡恩（Kahn,1997），引自WilliamAllen的著作《“善良”谬论》，World’sWork13（1906年12月）：8186-8189，以及《效率民主》（EfficiencyDemocracy）（纽约：Dodd,Mead,1907）。3卡恩（Kahn,1997），引自HenryBruere《市政研究局》，美国政治学协会：第五次会议记录（1912年12月）：1114纽约市早期的预算改革对美国预算发展的历史产生了持续性的影响。首先，如同20世纪30年代国际城市管理协会（theInternationalCityManagementAssociation）倡导各州推行改革项目一样，纽约市的改革也推动了美国其他城市进行类似的改革。其次，纽约市政调查局（TheNewYorkBureauofMunicipalResearch）的另一位创始人克利夫兰（FrederickCleveland）于1911年调去联邦政府工作，他借助在纽约市政府的工作经验，促成了国家层面行政预算体系的形成。第三，这些改革为一个世纪以来努力实施的绩效测量奠定了基础。随着时间的推移，绩效测量已经变得更加复杂，它的重点逐渐由成本-效率的评估扩展到效果和产出的测量。例如，20世纪60年代末，联邦政府引入了计划-项目预算系统（PPBS），更强调对联邦项目产出、效率和效果的测量，并在预算编制过程中参照这些信息。70年代，绩效测量的计划导向进一步为零基预算（ZBB）所加强。零基预算要求联邦管理者为项目支出需求准备不同的决策包，并运用绩效测量的方法判断什么类型的项目应该继续或者扩展。在地方政府层面，城市协会和国际市政管理协会也出版了一系列的刊物，帮助地方管理者测度和评价地方政府的服务效果。（Hatry,1997）最近几年，绩效测度的重点从成本-效率向产出和效果转变的趋势更加明显。受到80年代末90年代初“政府再造”运动的影响，目前美国联邦、州和地方政府管理者主要关注检验“结果”和说明“成效”，而不是产出或者需要花费的资金。正是在这种情况下，政府会计标准局（GASB）于1994年颁布了第２号公告，即“服务努力和成果报告”制度，该公告解释了产出测度对于提高政府机构公信力的重要性。（GASB，1994）1998年，州和地方预算全国顾问委员会（theNationalAdvisoryCouncilonStateandLocalBudgeting）公布了一个