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内容提要本文在充分借鉴公共选择理论、委托代理理论、新公共理论等的基础上,研究分析了美国、英国、新西兰和澳大利亚等西方典型国家政府绩效考评的理论、实践,总结了西方国家公共支出绩效考评实践对我国的启示,并提出了科学合理的建议。关键词政府公共支出绩效考评一、西方主要发达国家政府绩效考评的理论公共选择理论、委托代理理论、新公共管理理论等为公共部门管理理念和管理方式的变革提供了理论依据,是政府绩效考评的理论基础。(一)公共选择理论公共选择理论起源于20世纪30年代,它是将经济学和政治学进行交互研究的一种理论,是运用经济分析方法来研究政府决策的方式和过程的理论,其核心是运用经济学方法来说明市场经济条件下,政府干预行为的局限性或政府失败问题。政府失败是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足,公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源,致使公共支出规模过大或者效率降低,预算上出现偏差,政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说能够做到的那样“有效”。政府作为公共利益的代理人,其作用是弥补市场经济的不足,并使各经济主体所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。否则,政府的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不符合这一目标,有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会“正效应”,也就是说,政策效果削弱而不是改善了社会福利。对政府实行绩效考评是公共选择在财政支出领域的必然结果。政府绩效考评作为一项重要的公共行政行为,要根据公共选择的取向,遵守以下几个原则:效能性原则、调控性原则、责任性原则、透明性原则。(二)委托代理理论委托代理理论是契约理论的重要发展,委托代理理论是基于委托代理关系而产生的。委托代理关系一直是契约经济学研究的重点。委托代理模型是一种分析代理关系的理论结构,主要研究委托人如何设计㈩一个刺激结构(契约)来诱导代理人为委托人的利益行动。由于委托人与代理人之间的信息不对称和结果的不确定性会产生代理问题,带来非效率损失和代理成本。为了减少非效率损失,委托人设计出一个契约,以给代理人部分剩余索取权作为激励,使其为了自身的利益最大化而努力,结果客观上促进了单位效益提高,满足了委托人的盈利目标,达到了“激励相容”。为减少委托代理费用,进行政府绩效考评工作应做好以下几点:一是做好契约设计;二是建立激励和惩罚机制;三是平衡制约,即为政府机构设置一个平衡机制。(三)新公共管理理论理论的核心内容包括:一是更加关心服务效率、效果和质量。二是高度集权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代。在分权的环境中,资源配置和服务提供的决策更加接近第一线,并为顾客和其他利益集团反馈提供更多的余地。三是灵活地选择成本效益比更好的方法,如通过市场的机制来替代政府直接提供和管制。四是更加关心公共部门直接提供的服务的效率,包括公共生产率目标的设定、在公共部门组织之间建立竞争性的环境。五是强化国家核心战略能力,引导国家能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益要求作出反应。通过绩效考评加强政府管理是新公共管理理论最直接的体现。一是实行绩效考评有利于转换政府公共管理的理念。在组织内部形成浓厚的绩效意识,敦促管理者增强对政府公共项目的责任感,改进政府对公共事务管理和公共服务传递的方法。二是实行绩效考评是新公共管理理论框架的组成部分。一方面,政府在分解所提供公共产品的总体目标、分配使用公共资金的过程需要绩效考评。另一方面,公共支出管理采用的“产出预算”模式的核心就是要对支出的效果、效能进行分析和评价,并根据评价结果优化财政资源配置。二、西方主要发达国家政府支出绩效考评的实践(一)美国政府公共支出绩效考评自“进步时代”以来,美国人民面对市场竞争程度的恶化及垄断状况的形成,对政府的要求越来越高。20世纪30年代罗斯福新政说明联邦政府开始真正重视政府绩效,此时,人们测评政府好坏的重要标准是效率。20世纪50年代提出绩效预算的模式,并应用于联邦政府预算管理。20世纪70年代人们认为对政府公共部门提供产品或服务的测评不应停留在财政项目上,而应进一步向绩效责任方面转移。80年代中期,公共部门已经建立了比较规范和完善的与联邦管理协调的绩效考评制度,35个州的立法机关扩大了现有的机构,或成立了新机构,对全州范围内项目的有效性和效率性进行考评。1992年克林顿在政府再造运动中把政府公共部门绩效考评进一步推进。1、法律依据美国政府绩效考评的法律依据是1993年美国第103届国会颁布的《政府绩效与结果法案》,该法案要求每个联邦机构必须报告为期5年的战略规划和每年的绩效情况。自20世纪90年代,美国国会相继通过一揽子设计联邦政府绩效管理的法案,主要涉及联邦政府三个关键领域:财务管理、信息技术与财政控制。①财务管理方面的立法:主要有《首席财务官法案》、《政府管理改革法案》和《联邦财务管理改进法案》。②信息技术方面的立法:主要有《文秘工作削减法案》,1996年《信息技术管理改革法案》,特别是1996年的《计算机安全法案修正案》。③财政控制方面的立法:主要有《联邦信贷改革法案》、《债务征收促进法案》、《联邦管理者财务操守法案》、《及时支付法案》和《总监察长法案》等。2、考评主体及相应职责①国会审计署(GAO)。国会审计署接受国会的委托,代表国会对政府各部门进行年度绩效考评;对部门、计划、项目、专项工作的绩效进行专题考评;审计总署还可授权政府部门内设的评估机构对该部门的绩效或计划、项目进行考评。②总统预算与管理办公室(OMB)。总统预算与管理办公室主要协助总统工作,监督各部门提交年度预算和年度绩效报告,并要求各部门将部门预算和绩效报告提交总统,再由总统签署后提交国会,供国会审议、批准。③计划执行部门。美国主要政府部门都设立了计划与评估办公室,负责部门的战略计划、年度计划和绩效评估事宜。主要职责是:提交年度绩效计划和年度绩效报告,作为部门预算和申请拨款的基本文件;收集、整理绩效结果信息,提出制定或修订政策的建议;受国会审计署的委托,评估本部门的计划项目。3、考评的实施方式《政府绩效与结果法案》要求联邦政府各部门制定长期绩效战略规划和年度绩效计划,包括工作计划和收支计划。由国会会计总署,或由其聘请的中介机构,或各政府部门内部的评估机构对绩效进行考评,然后由国会提交绩效考评报告。4、考评的对象和内容美国政府绩效考评的对象为政府部门及所属机构,包括“部门年度绩效考评”和“专题绩效考评”。根据《政府绩效与结果法案》的规定,公共支出绩效考评的实施,首先是由各部门编制战略规划、年度绩效计划并根据执行情况编制年度绩效报告。政府预算管理部门和国会审计署对部门提交的年度规划和年度绩效报告进行考评。美国绩效考评的内容主要包括:(1)过程考评,或称为立项决策评估,主要评估公共支出项目立项的合理性;(2)经济效益考评,主要评估公共支出项目的获利能力、成本效益情况等;(3)结果/影响考评,主要评估公共支出项目运营对地区、行业的经济发展,对项目周边自然环境及相关社会环境的影响;(4)持续性和长期性评估,即评估公共支出项目完成后,是否可对经济和社会产生持续或长期的影响。5、考评结果的应用美国联邦政府对政府公共部门进行大规模的绩效考评,里根、克林顿两届政府首脑都曾任命专门委员会,审查政府如何最佳履行职能,以提高公共物品和服务供给的有效性,所以其对政府公共支出评估的力度很大,考评效果可以充分运用到提高政府工作效率中。主要表现在:及时发现政府部门在管理中的问题,及时提出解决方案,供国会和政府参考;同时绩效考评的结果与各部门和单位的管理责任紧密地结合起来;另外,将绩效考评的结果与预算结合起来。(二)英国政府公共支出绩效考评20世纪70年代末,面对严重的财政危机、管理危机和信任危机,以撒切尔夫人为代表的新右派体系相信市场的力量,主张减少政府干预、采用私营部门的管理哲学和管理方法、用企业家精神重塑政府。在“效率战略”的指导下,撒切尔政府推行了“雷纳评审”、“部长管理信息系统”、“财务管理新方案”等改革措施。这些改革在很大程度上推动了绩效考评在英国政府部门的应用。继撒切尔夫人之后,梅杰政府推行了“公民宪章运动”和“竞争求质量运动”,这些改革措施又进一步强化了质量和顾客服务的改革思想。1、法律依据1979年撒切尔夫人上台以后,英国保守党政府推行了西欧最为激进的政府改革计划,采取了一系列措施。1982年著名的《财务管理新举措》要求政府各个部门树立浓厚的“绩效意识”。布莱尔曾提出建立“现代化政府”,英国政府发布《现代化政府白皮书》,提出建立高质量、高效率的以公共服务享用者为中心的公共服务体系,而建立一个现代化政府最有效的工具就是进行政府支㈩绩效考评。英国政府1997年颁布《支出综合审查》,要求对各部门的预算和支出进行全面的评审,并建立起连续3年的公共支出计划;同时要求各政府部门与财政部签订《公共服务协约》。2、考评主体及其相应职责英国政府内部的绩效考评采取分权化的模式,即部门的考评工作主要由部门进行自评估,由部门负责人监督执行。各部门自我评估的组织形式也有差异,有的部门组织内部人员进行评估;有的部门在组织内部人员评估的同时,也聘请一些专家参与咨询。此外,除部门负责自评外,其他部门或机构主要是提供指导监督。如财政部代表政府与公共部门签订服务协议,并提供财政预算资源,为保证公共支出目标实现,每年对一些政府预算执行情况进行综合绩效考评;内阁公共服务和公共支出委员会主要负责中央政府绩效考评的指导和监督,其成员由首相助理和财政大臣等内阁组成,代表内阁对各部门的公共服务协议进行检查和监督,并相应提出建议。3、考评的实施方式每年各政府部门都必须与财政部签订《公共服务协约》。该协约由责任条款、目标条款和如何完成目标三部分组成。“责任条款”部分规定各政府部门的部长应对协约负责,并负责提交协约。“目标条款”部分规定各部门在相应的财政支出状况下,要完成哪些目标。“如何完成目标”部分规定各政府部门在实践中,计划要采取哪些具体的行动,已完成其确定的目标。每年秋季,各政府部门要向议会提交《秋季绩效评估报告》,分析对比其实际工作结果与《公共服务协约》中所确立目标之间的差距。这个报告要求向议会和公众公布。4、考评的对象和内容从公共支出角度看,英国政府绩效评估主要是围绕“经济性、效率性、有效性”开展,其绩效考评的对象主要是对政府部门及其管理的项目,包括对政府部门开展的绩效考评,对基层单位开展的绩效考评,以及对政府预算投资项目开展的综合性考评。考评的具体内容包括:①对支出项目立项决策的效果考评,主要是考评立项时是否采取了科学的方法,是否具有准确的信息资料和可靠的立项依据,是否具有经济上的合理陸和技术上的先进性;②对支出项目技术方案的效果考评,主要是对投资项目设计方案、项目实施方案的效果考评;③对支出项目的经济性和有效性进行考评,主要是对项目本身的财务效益状况考评;④对支出项目社会影响的效果进行考评。主要是对项目在社会经济、发展等方面有形、无形效益和结果的考评,重点是对一个地区社会、经济、环境等宏观方面产生的作用和影响进行考评。5、考评结果的应用英国财政支出的绩效考评得到了很充分的应用。绩效考评的结果成为调整政府长期经济目标和计划的依据,也成为财政部门对各政府部门制定以后年度预算的依据,还作为国会和内阁对各政府的行政责任制落实的重要依据,它促进了政府责任制的落实和加强,提高了政府的工作效率。(三)澳大利亚政府公共支出绩效考评从20世纪70年代中期开始,为了应对全球经济竞争和国内财政经济压力,澳大利亚政府发表《改革澳大利亚公共服务白皮书》,开始公共管理改革,旨在建立高效、节约的政府,措施之一就是对支出进行考评.目的是确保政府支出能够获得最好的效果。1、法律依据1951年,澳大利亚国会通过《公共会计和审计委员会法案》设立了独立于联邦政府的两院公共会计和审计联合委员会,负责审查、考评所有接受国会拨款的联邦机构的资金使用的绩效。1984年,工党领袖霍克推动的《财政管理改革法案》和《预算改革白皮》法案通过了“程序管理与预算方案”,加强了公共服务部门的财务责任管