绩效评价基本原理与方法

绩效评价基本原理与方法前言自2009年财政部颁发《财政支出绩效评价管理暂行办法》(简称“办法”)以来，一个预算绩效管理热潮正在兴起。本文指出，政府信息公开和预算绩效管理是提高财政资金效率，转变理财观念，实现公共管理科学化的基本路径。对此，美国学者H.夏富利兹评价说：虽然这(绩效管理—编者)是一场政府的“宁静革命”，但它的意义可以与以“自由、平等、博爱”为口号的1789年法国大革命相类比。“这个时代来得太快，我们在许多方面还未准备好”。本讲座试图回答为什么要预算绩效管理？如何建设绩效评价制度？如何设置绩效指标？等问题。绩效指标建设既是中国，也是世界性的难题。预算绩效管理、绩效评价与绩效指标的科学建设（目录）一、为什么要开展预算绩效管理?二、绩效指标建设的科学规则三、经常性支出的绩效指标四、专项支出的绩效管理与绩效指标建设五、结论一、为什么要开展预算绩效管理?(一)什么是预算绩效管理？(二)为何要开展预算绩效管理？1.它是政府改革的内在要求2.它是公共管理科学化的必要内容3.它是提高各级政府理财水平的现实要求(三)有关名词辨析1.绩效2.绩效评价3.过程与结果4.考核与评价5.绩效评价与财政监督(四)绩效评价的原则与程序1.绩效评价的原则2.绩效评价的程序3.绩效评价形式的讨论本章结束，返回(一)什么是预算绩效管理？今年3月，谢旭人部长在向全国人大报告中提出了加强预算编制管理，切实减少代编预算规模；狠抓预算执行管理，加强对预算执行的动态监控；强化财政资金管理，取消违规设立的各类专户；稳步开展预算绩效管理，提高财政资金使用效益；加快推进预决算公开，公布“三公”经费；严格财政监督，继续推进“小金库”专项治理等六项措施。预算绩效管理是其中之一，也是新事物，我们还缺乏经验。预算绩效管理简称绩效管理，指以绩效指标和事业成本为核心，以绩效目标、绩效拨款和绩效评价为基本环节的政府理财模式。图1预算绩效管理与绩效评价战略目标资金结算1.绩效目标(预算)2.绩效拨款(政府采购国库集中收付)3.绩效评价(监督)旧制度1.绩效指标2.事业成本预算绩效管理的特点：(1)它既是理念，又是制度体系。作为理念，以提高财政效率为出发点；作为制度体系，它要求按财政资金流程的三环节设置机构。标志是绩效指标进预算；表10-1绩效预算表的格式单位：万元类款项科目名称上年执行数本年预算数主要绩效目标13教育事业费1307小学经费150,000152,500在校生310,000人，课程测试及格率95%…注:生均拨款0.4919万元(2)它基于公共委托代理和财政信息公开两个假定。①整个制度是在信息公开环境下，按信息化、流程化、环节化要求运行；②以政府的财务、会计信息透明为条件；③体系以资金流为中心设计，按公共委托代理要求，将预算资金外的财务管理事项委托部门管理；(3)它实行严格的“收支两条线”管理。①重新分类行政事业单位，分为政府组织和非营利组织。②在管理上：政府组织收支全部纳入预算，收入上缴预算，支出由预算安排；对非营利组织采用“依法经营，政府补助，自负盈亏”的制度；(4)它以绩效评价为驱动力，以绩效指标和事业成本为核心。(5)在预算编制上以“购买成本原则”替代需求原则可见，预算绩效管理既非绩效预算，也非一般的预算改革，而是制度创新，是服务型政府的核心制度之一。返回(二)为何要开展预算绩效管理？背景预算绩效管理是由绩效评价发展来的。最早由美国提出，1949年胡佛委员会提出了绩效评价设想，但因缺乏基本条件而未实施。1979年英国保守党政府进行了“雷纳评估”，按绩效评价结果，教育部将高校的拨款标准分为6类，使绩效评价延伸到预算管理。澳大利亚、新西兰引进,1993年美国政府通过了《政府绩效与评价法案》GPRA。据世行《财政实践和流程数据库》2003年统计：在OECD国家中，有67％的国家，有关政府部门或部门负责人正式承担着设定绩效目标的职责；在接近一半的国家，绩效成果信息被用于政府机构和部门内部设定项目优先顺序和分配资源。返回1，它是政府改革的内在要求。绩效是在“政府再造”中产生的概念，与社会由工业时代进入后工业时代，政府行政由管理型向服务型模式转变的背景有关。学术界将这概括为“三个再造、一项制度”。“三个再造”：(1)政府职能再造指用委托代理重新界定政府职能，缩小直接管理范围：凡是市场方式能解决的，就不再直接管理，如政府采购、政府招标等；凡是非营利组织能做的，就通过“花钱买服务”委托其做；凡是社区和基层政府能做的，就采用上级政府出钱或分担方式，委托社区实施。重点是将事业单位改造为非营利组织；(2)管理流程再造指推行信息化、扁平化、流程化、环节化。信息化指基于互联网、数据库的政府信息公开；扁平化指减少政府层次；流程化指改革政府办事方式，建立基于网络的办事流程，简化办事程序；环节化指建立基于流程的管理环节，使公务员由对某项工作负责，变为对某一环节负责，解决公务管理敷衍塞职、官僚主义难题。(3)财政再造按财政效率原则，将“养人预算”变成基于有效公共服务的拨款机制。续“一项制度”指建立公共支出绩效评价制度，并成为管理的基本环节，这是传统管理没有的。因此，也有人称它为“绩效革命”。总之，预算绩效管理是政府改革的内在要求，是服务型政府建设的不可或缺的环节。西方“政府再造”就是以预算绩效管理改革为中心开展的。返回2，它是公共管理科学化的必要内容对预算绩效管理作用，有人说它能“节钱”，有人说“防腐”，这些我不反对。但之所以能吸引各国政要眼球，说明它有更重要的东西：公共管理科学化。科学指一切自然界、人类社会的，具有可测量、可验证特点的知识体系。公共管理科学化指用科学管理的理念和方法进行政府管理,解决行政中拍脑袋,以私利代替公利等难题。这是由美国教授，总统W.威尔逊1887年提出的。他认为，只要实现了政治与行政分离就能实现科学化，为此提出了政治/行政两分法。但事实上，行政管理科学化是困难的，至少三个阻碍因素：(1)政府理财有某些天然弱点。“预算是庶政之母”。就是说，先有预算才有政府施政。预算透明度是衡量政府信息公开的标志，同理，财政效率是衡量公共管理科学化的标志。然而，由于政府是“用人民的钱，为人民决策”。在图2决策的四种情况中，恰恰是效率最低的。这与政府决策易渗入个人功利因素有关。(2)“过程管理模式”限制了决策的科学化。在命令/执行模式下，政府追求过程的合法性，而不是结果的有效性；它会放大决策错误，产生资金浪费的可能；而层级化分工的模式下，极易导致机构臃肿，人浮于事。图2决策的四种情况为自己决策为别人决策自己的钱ⅠⅡ别人的钱ⅢⅣ(3)信息不对称阻碍了公共管理科学化。包括政府与人民的信息不对称和部门间信息封锁。信息不对称是客观存在，会导致管理效率下降，而保密原则强化了这点，使决策有时不得不靠“拍脑袋”或“跟着媒体跑”，这就阻碍了公共管理科学化。经过长期探索，人们发现信息公开+绩效管理可能是公共管理科学化的路径，理由是：①绩效管理将财政资金与有效公共服务联系起来，解决了测量财政效率的方法论难题；②它确立了结果导向管理，动摇了过程管理传统模式。从这点说，预算绩效管理是实现公共管理科学化的重要路径。返回3，它是提高各级政府理财水平的现实要求。(1)它提供了以财政效率为中心的理财方法。在分级预算下，近4000个政府都在理财，但未必清楚怎样理财？据统计，2010年我国财政收入达83101.51亿元，与1995年相比年均增长88.8%。收入增长是好事，但接着是官僚主义、浪费和腐败等三大难题。---国家加大了对中西部农业县转移支付，但农业县有1/3资金用不了，同时又普遍缺钱，发工资都困难。“既缺钱，又用不了”是矛盾现象；---我国机构重叠，浪费问题突出，有的政府办公楼修成“白宫”，城市建设奢华、浪费之风盛行，腐败比较突出对此，财政部90年代提出了以财政效率为中心的理财思想，最近谢旭人部长提出了科学化、精细化管理。这些提法是正确的，但苦于缺乏可操作的制度路径，而流于“口号”，部门预算改革不彻底。在这方面，预算绩效管理提供了以效率为中心的理财制度路径。(2)它也是完善部门预算的要求。目前，专项(含转移支付专项)约占我国财政支出一半以上，这些支出的效果意义重大，也潜力很大。“专项”的本意是给部门“办事的钱”，但事实上有的用于弥补经费缺口，有的成了“三公经费”之源；有的没有办事，钱在帐上存了多年，却列入了决算，被支出了。总之，“专项失控”是一个难题，是部门预算败笔之处，原因是仅有专款专用，但缺乏前期/后评价的制度。而预算绩效管理重点是专项资金，它通过建设前期和后期评价制度，弥补了这一缺陷，有利于完善了部门预算。总之，从这三方面看，我国现阶段开展预算绩效管理十分必要，它不仅管理意义，也有政治意义。返回(三)有关名词辨析1，绩效财政绩效(PerformancePublicExpenditure)也称财政效率，指政府的公共支出与获得的有效公共服务的对比关系(公式1)。预算绩效是从效率公式演化来的，公式为：(公式1)公式(1)告诉我们：①绩效指向结果，即有效公共服务(办实事)。它将公共服务分为“有效服务”与“无效服务”，后者不计入绩效，这具有革命性。以结果来证明公共政策及其资金投入是否有效是绩效评价的基本要求，也是其优点；②它相对于财政拨款而言。③它通过评价而获得。绩效并非自然界物质的概念，而是管理概念，这与学生需要通过考试成绩来评价，利润要通过会计核算来确定一样，没有评价就无所谓绩效。返回ufS)E=F有效公共服务绩效(或财政效率公共支出2，绩效评价指政府和财政部门依据“花钱买服务”的效率原则，借助于一定程序和指标，对公共支出效果做出评议和估价的制度。【《办法》：财政部门和预算部门(单位)根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出产出和效果进行客观、公正的评价。】两者差异不大，但在评价对象是财政资金或公共资金概念上，存在有学术与行政的差异。其特点：⑴对象上的限定性。绩效评价对象是公共资金，按“谁管钱，谁评价，谁用款，谁接受评价”原则进行，目的是回答“与‘购买’的公共服务相比，花钱是否值得？”；⑵操作上的规范性。绩效评价是一项制度，在公共支出产生效果后进行。绩效指标、程序和时间是三个要素；⑶体现公共价值标准。任何评价都体现价值。绩效评价是根据委公共托代理进行的，评议、估价等是对公共支出的效果的价值判断。价值标准通过绩效指标，程序及标准等体现。返回3．过程与结果均属于与时间相关的动态概念。逻辑分析法将事物运动分为投入、过程、产出、结果和影响等五阶段。结果指人们对产出的应用而产生的后果。影响指结果所产生的社会后果(如观念转变)。结果通常可量化测定，而影响难以量化。在图3中，按不同的产出标准，我们可分为投入产出评价、绩效评价和政绩评价等。返回图3逻辑分析模型投入产出评价政绩评价绩效评价投入过程产出结果影响4．考核与评价两者都属于监督范畴。差异：(1)含义不同。考核指上级对下级就布置工作的考察和核查，以回答做了没有？做得怎样？属过程管理；评价是按某一既定目标或价值(2)方法不同。考核的对象是过程，评价的对象是结果；(3)依据不同。考核基于领导与被领导关系，而评价基于委托代理关系和某种价值标准。对同一事物,不同的人会得出不同结论,在于价值标准上的差异.5，绩效评价与财政监督两者都是预算绩效管理的重要制度，区别在于：前者是“花钱是否值得”，因而属于有效性监督，后者是“花钱是否合规？”属于合规性监督。返回(四)绩效评价的原则与程序1，绩效评价的原则(1)价值中立。也称为事实/价值两分法原则，它要求严格区分事实与价值。该原则要求评价人员尊重事实，按项目可行性报告中的效果要求，结合行业的特征值设定绩效指标；评价结论应以事实为依据，不附带任何主观价值，以免影响评价结果的公正性。