集体建设用地流转：绩效分析及政策选择

集体建设用地流转：绩效分析及政策选择——基于苏州、芜湖、南海三地的流转实践∗张梦琳，陈利根南京农业大学公共管理学院，南京（210095）E-mail：[e-mail]摘要：基于集体建设用地流转的实践考察其流转的绩效更具合理性。苏州、芜湖及南海三地的集体建设用地流转的实践证明：集体建设用地流转能够发挥良好的、显著的绩效；但由于缺乏有效的法律规制，也存在着一些问题。为增进集体建设用地流转的良好绩效，必须以法律形式明确集体建设用地可以进入市场流转；创新集体土地产权制度、加强流转收益的管理；加快建立和完善流转的价格机制；加强政府管制，消除市场失灵。关键词：集体建设用地，流转，实践，绩效，政策对于农村集体建设用地流转，我国法律政策一直持限制甚或禁止的态度。然而，随着社会经济的发展，农民土地资产价值意识的提高，在城镇国有建设用地不能满足经济建设对用地数量的需求、征地制度彰显对农民权益重视不足的背景下，农村集体建设用地逐步由“隐形市场”向“公开”、“合法”之势开始流转，且呈扩大势头。这既有自下而上诱致的地方立法，也有自上而下的国土资源部试点。然而，不论是国土资源部的试点，还是基层创新诱致的地方立法文件，抑或是依然存在的大量“隐形市场”，都昭示着限制农村集体建设用地流转的公共政策取向将发生改革或变迁。1.农村集体建设用地流转的现状：地方实践尽管国家法律对农村集体建设用地流转一直持否定的态度，但现实中集体建设用地流转已相当普遍，并且愈演愈烈。目前，全国不少地方政府都在积极推动或由农民自发进行更多的相关实践。虽然各地实践探索不尽相同，但基于现实合理性所总结的典型经验或成功模式，大多已突破了现行法律所设置的樊笼，对集体建设用地流转的制约格局提出了挑战。苏州市于1996年以政府文件的形式下发了《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》，开始将无序的集体非农建设用地流转纳入正常管理轨道；1999年11月24日，国土资源部批准芜湖市为全国农民集体所有建设用地使用权流转试点。在各地进行的农村集体建设用地进入市场的尝试中，安徽省芜湖市是第一个经过国土资源部批准、并在其直接领导下进行的；广东省政府于2005年6月以省长令的形式颁布《广东省集体建设用地流转办法》，并于该年10月1日在该省范围内实施。而广东省南海市（现为佛山市南海区）则是这场制度变革的发源地。三地的集体建设用地流转实践，具有一定的代表性和典型性，被理论界称为“苏州模式”、“芜湖模式”和“南海模式”。三地集体建设用地流转的形式、主体、范围、收益分配等方面的具体安排如下表：本课题得到高等学校博士学科点专项科研基金项目：“农村集体建设用地流转的资源配置效应与调控机制研究”（项目批准号：20070307022），国家自然科学基金项目：“集体建设用地流转：主要模式、驱动机制与公共政策选择”（项目批准号：70673037）的资助。苏州、芜湖、南海三地的集体建设用地流转实践的具体安排Table1:Suzhou,WuhuandNanhai,thethreesites’specificarrangementsforthepracticeofthecollectivebuildinglandcirculation流转背景流转形式流转主体收益分配流转范围用途年限江苏苏州为配合乡镇企业改制转让、出租、作价入股镇、村集体经济组织集体最终收益占总收益的70%以上。市县乡政府的收益分配按首次和再次流转不同。城镇规划区内外的集体建设用地（不含宅基地）不得举办大型娱乐和高档房地产开发转让的最高不得超过50年；出租的依企业经营年限而定安徽芜湖乡镇推动为加快小城镇建设实施城镇优化战略转让、租赁、入股、留地安置、置换乡镇人民政府县区、乡镇、行政村的收益分成比例为1：4：5城镇规划区内存量集体建设用地、已办理农用地转用和非农建设用地使用手续后的集体建设用地参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行广东南海适应农村工业化对建设用地的需求出租土地或厂房集体经济组织改造成土地股份公司集体土地股份制，按股权分红集体所有土地不规范、规避法律。如土地租赁、转让合同期少则5年，多达50年。农村集体建设用地流转最初发端于20世纪90年代初。尽管都是适应城镇化、工业化发展的需要，但由于发展程度不同，集体建设用地流转的动因亦有所不同。如受农村工业化、城镇化冲击较大的广东南海，为满足对建设用地数量的需求“自然诱发”了集体建设用地的流转。而安徽芜湖则是乡镇政府为推动或加快城镇化、工业化而引发的对集体建设用地的一种主动需求。以上三地的流转实践既存在相同之处，如在保留农村集体建设用地所有权性质下允许其流转；集体建设用地流转形式多样，以租赁为主。这样做得好处是土地可供自己长期使用，并不断获得收益。但也演绎着不同，如流转主体、流转收益、流转范围和条件以及流转用途和年限等，特别是在流转收益方面。在集体土地流转过程中，土地的收益分配是最核心的问题。在不同地区，由于经济发达水平的不同，在集体土地流转过程中土地收益分配也存在明显的不同。而且经济较发达地区农民集体获得的流转收益较高，如经济发展水平相对较高的苏州与经济水平相对较低的芜湖。其内在的原因在于，在已经完成了工业化原始积累的发达地区，土地是作为资本通过谈判的方式来进入市场而获得资本收益的；但在不发达地区，土地作为工业化原始积累的来源，只能作为资源向资本转化来形成利润。在这种前提下，经济水平相对较低的地方，由于农民对于土地流转的愿望更迫切，在流转过程中农民所获取的利益会尽可能的被压低，而发达地区则相反。可见，不同区域经济发展水平的差异决定其土地需求的不同，集体建设用地使用权流转也呈现不同的区域特征。集体建设用地流转的绩效分析通过三地的流转实践，解析集体建设用地流转的积极作用及存在的问题，这不仅是对集体建设用地流转是否具有现实合理性的验证，也为我国集体建设用地流转的政策选择与完善提供论据。2.1集体建设用地流转的积极效应2.1.1增加农民的土地收益，显化其土地财产权利。农民土地权利的实质是土地收益权。计划经济下，农民的土地财产权利长期处于贫困状态。如在城市建设和工业发展的征地过程中，征地收益的分配比例大致为：农民10％，集体25％，各级政府及部门65％。而从以上三地流转的收益分配中可以看出，集体建设用地流转收益的绝大部分留在了集体内部，农民集体能够得到更多的实惠。在广东南海，1993~2005年每个集体经济组织（村组两级）从土地和厂房出租获取收益每年高达5000~6000万元，高的达上亿元；南海农民每年通过股份分红平均达3000多元[1]。安徽芜湖通过对集体土地进行市场化运作，建立了农村社会保障体系，其资金主要来源于土地补偿费和建设用地土地有偿使用费。2.1.2显化土地资产价值，有利于土地资源优化配置。我国农民集体建设用地的总量有2.7亿亩，而大量的空心村、废弃砖瓦窑、晒谷场等建设用地处于闲置状态。通过集体建设用地流转，一方面可以引进新的企业投资，为地区发展引进资金，显现了土地的资产价值；另一方面，通过对集体土地进行市场化运作，可以充分利用集体存量建设用地而减少建设用地增量的增加，减少闲置土地数量。安徽芜湖的农民集体所有建设用地使用权流转试点工作实施4年来，因建设用地使用权流转而引进项目186个，引进资金19.16亿元。2005年，苏州全市80％以上的集体建设用地进入市场流转，存量土地利用率占当年实际供地总量的30％以上，闲置土地得到再利用[2]。因此，通过集体建设用地流转，有助于盘活农村建设用地、有效配置土地资源、最大限度地发挥土地效用。2.1.3有利于加快农村工业化、城镇化进程。农村集体建设用地流转与农村工业化和城镇化是一种互动过程。即农村工业化、城镇化引发了农村集体土地的流转，而集体土地流转也有利于加快农村的城镇化、工业化进程。这是因为，一方面农村集体建设用地流转可以为农村工业化、城镇化提供部分建设资金；另一方面，农村集体建设用地流转可降低农村城镇化和工业化的成本。按现行法律，农村企业或乡镇企业进城建厂，均需通过国家征用农村集体土地转为国有土地再转让的方式获得土地，但其成本往往高于通过购买或承租农村集体建设用地的成本。据调查，通过征地方式获得工业用地，成本大致为120万～150万元/公顷；但乡镇企业直接使用集体土地，成本大约为15万元/公顷，这无疑可以大大降低农村工业化的成本[3]。2.2集体建设用地流转中存在的问题2.2.1农民权益在流转收益中受损广东南海，以集体经济组织为主体进行流转收益的管理面临着传统集体经济的“囚徒困境”。主要表现为，由于集体经济实力较庞大，给集体经济的运行和资金的有效管理带来一些隐患。各机构人员交叉任职，使集体组织当家人的行为缺少制衡和监督，难免出现村干部以权谋私，占用集体资金等行为，也减少了农民以股份分享土地级差收益的比例。据广东佛山南海区有关部门统计，实行股份制以来，每个村沉淀的资金达上千万元，全区农村沉淀资金每年以6-10亿元的速度猛增[4]。因此，广东南海实行的土地股份制出现农民实际分得的股红收益与其土地权益价值不对等的倾向，尽管农民可以从这些公共收入所提供的公共品中受益，但土地权益的外溢还是显而易见的。2.2.2流转价格不规范化集体建设用地使用权的流转价格缺乏必要的事前评估和价格监管，价格的确定完全取决于当事人双方协商。而当事人往往只考虑各种税费成本，没有科学的价格估算标准，土地使用权交易价格很不规范，尤其是在集体建设用地流转过程中存在低价流转的现象。据2002年江苏省苏州市政府的一份调查通报表明：苏州各开发区的地价与市场价格严重背离，大致的情况是：园区15万元/亩，新区是12万元/亩，吴中开发区10万元/亩，有些县市3-5万元/亩。而当时的市场价格大约在25-35万元/亩[5]。集体建设用地低价流转必然造成土地资产价值的流失，同时会冲击国有土地出让市场，进而扰乱整个土地市场。2.2.3流转纠纷广东南海利用集体建设用地，推进了本地的工业化，促进了地方经济的高速发展和农民的普遍致富。然而，集体建设用地产生效益的实际状况是土地、厂房的非法出租，处于法律所禁止的范围。面对法律的限制、法律程序的欠缺，农民集体大量从事着将土地出租或者在土地上建厂房、仓库、店铺出租的行为，没有必要的审批程序，也没有必要的登记和公示程序。这使得近一半以集体建设用地入市的建设用地处于非法状态，交易安全得不到保护，为此出现了大量法律纠纷。2001年，该市法院房地产庭受案780件，农村集体非农建设用地案78件，占10%；2002年上半年受案110件中，涉及这类案件33件，占30%[6]。由于集体建设用地为法律所禁止，因此而发生的纠纷农民集体也无从寻求法律救济，最终利益受损害的依然是农民集体。2005年广东省在全省范围内实施了《广东省集体建设用地流转管理办法》，其中规定农村集体建设用地将视同国有土地，可以合法入市流转，结束了以往必须经由政府征收才可以出让的局面。至此广东省成为中国第一个允许集体建设用地入市流转的省份，南海市集体土地流转也有了一定的法律依据。但是，囿于《管理办法》只是一部地方规章，不可能根本突破国家大法。因此，基于《管理办法》的效力层次，它对全国各地方兴未艾的集体建设用地使用权流转并无规范效力。2.3集体建设用地流转的绩效根据前述，集体建设用地流转能够保障农民土地权益、实现土地资源优化配置及加快我国工业化、城市化进程。农民权益的保障、资源的优化配置与可持续发展是构建和谐社会的基本理念；而加快工业化、城市化进程也是实现社会主义现代化的基本要求。因此，将集体建设用地引入市场机制，允许其直接流转不仅在经济上富有成效，而且能够促进社会的进步与完善。尽管流转过程中也存在一些问题如流转收益、流转价格的不规范，以及因流转触及法律禁令而导致的纠纷，但这些