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中国农地产权制度改革实践中的几个理论问题摘要：自20世纪50年代中后期以来，我国在土改中确立起来的农民土地私有制发生了制度性“变异”，致使新中国农地产权制度的市场化改革走上一条迂回曲折的道路。它的基本特征是由政府主导的强制性制度变迁，特别是国家意志和主流的政治意识形态决定着中国多半个世纪农地产权制度变迁的基本方向。这些理论观点主要包括：消灭一切土地私有制、土地集中兼并与农民两极分化、土地的公平与效率、土地福利化分配与国家粮食安全、土地私有化会提高基础设施建设成本等。因此从分析国家意识形态如何影响和制约农地产权制度的创新入手，以澄清我国政界和学界长期存在的一些认识误区，这对于下一步继续深化农村改革具有重大的理论意义与实践作用。关键词：农地产权；农民私有制；集体所有制；复合型产权结构；国家意识形态自20世纪50年代以来，中国农地制度经过土改、合作化、人民公社、“大包干”及第二轮土地承包等多次的反复性变革，至今也没有从根本上解决农民的土地财产权问题。由此造成农地平分机制或明或暗的一直发挥着政策主导作用，市场机制配置资源的基础性作用几乎失灵[1，2]。农村集体土地所有制长期处于“主体缺位”或“产权模糊”的状态，导致改革开放以来许多地方出现愈演愈烈的“圈地运动”，造成大量的农民失地、失业、贫困等一系列社会经济问题。特别是2003年3月1日正式实施《中华人民共和国农村土地承包法》之后，全国耕地面积又减少3800多万亩，其中仅建设占用耕地面积达343.7万亩，比上年增长了17%。这说明我国现行的土地法律制度不能适应社会主义市场经济发展的客观要求，必须赋予农民的土地财产权并加以法律保护。创建现代农地产权制度的基础和前提是明晰土地产权的主体，它具体由四项基本制度构成：第一是产权界定制度，第二是产权配置制度，第三是产权运营制度，第四是产权保护制度。其中产权界定是基础，产权配置是核心，产权运营是手段，产权保护是保障[3]。由于我国长期受“左”的思想影响和支配，致使农村集体土地所有权成为一个敏感的政治话题，现在无论是谁都不敢去触动它。这正像诺思先生所讲，一旦无效率的制度选择沿着原来的错误路径走下去，就会陷入一种“自动锁定”状态，初始的制度设计将会强化现存制度的刺激与惯性，要想脱身而出就显得十分困难[4]（p1-2）。恩格斯在晚年也指出：“根据唯物史观，历史过程中的决定因素归根结底是现实生活的生产和再生产。……但是对历史斗争的进程发生影响并且在许多情况下主要是决定着这一斗争的形式的，还有上层建筑的各种因素”[5]（p695-696），其中政权是主要成分，由国家新政权确立的宪法和各种法的形式以及所有这些政治的、法律的和哲学的理论又占据着主导地位，“否则把理论应用于任何历史时期，就会比解一个最简单的一次方程式更容易了。”[5]（p696）本文正是从分析国家意识形态如何影响和制约农地产权制度的创新入手，试图澄清我国理论界长期存在的一些认识误区。一、关于农村集体土地所有制与农民土地财产权的问题在讨论我国社会主义性质的农村集体土地所有制形成之前，首先必须要承认这样的历史事实：即中国自秦汉至清末的二千多年间，生产资料所有权的主要形式是土地私有制。而历史上发生的每一次由私有土地向国有土地转变，都伴随着社会动乱与逆转；国有土地向私有土地转化则促使农业生产恢复和国家经济繁荣。与此相适应，通过土地买卖、兼并转移产权，农民利用租佃制经营成为封建土地关系的主要内容。非耕地一般属于国家所有，不加入产权流动的领域[6]（p96-97）。这种复合型封建土地产权制度隐含着许多的精华内容。譬如：（1）不管是地主或自耕农的私有土地，还是皇室国有土地，其产权都是比较清晰的，它具有一定的自我保护功能；（2）允许私有土地买卖、转让产权，它具有适度规模经营的流转机制；（3）土地租佃经营给农民提供多种选择的机会，它具有市场竞争的激励机制；（4）农民迫于人地矛盾压力，一般会限制家庭人口规模膨胀，它具有自动控制农村人口增长的约束机制。（5）公益性土地资源归国家所有，它具有合理利用自然资源的保护机制[1]。马克思曾经指出：“森林是说明这一点的最好例子。只有在森林不归私人所有而归国家管理的情况下，森林的经营才有时在某种程度上适合于全体利益。”[7]（p697）创建现代的农地产权制度也决不能丢掉几千年历史积累下来有价值的东西。在倒掉洗澡水的时候，一定要注意保护好“孩子”。其实中国共产党领导亿万农民所进行的第一次土地产权革命（从土地革命战争开始直到我国大陆地区土改全部结束），是十分尊重自己的国情和传统的历史文化。1928年12月由我党最早制订的《井冈山土地法》规定：“没收一切土地归苏维埃政府所有，以乡为单位，分配给农民共同耕种，禁止买卖。”因为“在这以前，是没有任何经验的”[8](p37)，所以当时只能照搬苏共的集体农庄模式。到1929年4月制订《兴国县土地法》时，我党把“没收一切土地”改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”。毛泽东认为，“这个土地法有几个错误：（一）没收一切土地而不是只没收地主土地；（二）土地所有权属政府而不是属农民，农民只有使用权；（三）禁止土地买卖。这些都是原则错误，后来都改正了。关于共同耕种与以劳力为分配土地标准，宣布不作为主要办法，而以私人耕种与以人口为分田标准作为主要办法。”[8](p37-40)新中国成立初期，由中共中央制定的《中华人民共和国土地改革法》和第一部宪法都明确规定：“国家依照法律保护农民土地所有权和其他生产资料所有权”，并允许私有土地在特殊情况下买卖、出租、典当、抵押、继承、赠与等。实践证明，这种新的农地产权制度（即国家法律上拥有对一切土地的最终处置权和农民实际上拥有完整的土地财产权），真正把土地的经济功能、政治功能和社会功能三者有机地结合在一起，它既有利于农业生产恢复和农村商品经济发展，又为新中国农地产权制度的市场化改革铺平了道路。然而到20世纪50年代中后期，由于国内外一系列重大历史事件的推动，促使毛泽东的思想意识发生了“急转弯”。1953年10月至11月，毛泽东在《关于农业互助合作的两次谈话》中多次讲到，“总路线就是逐步改变生产关系。……在三亩地上‘确保私有’，搞‘四大自由’，结果就是发展少数富农，走资本主义的路。……为什么法律上又要写呢？法律是说保护私有财产，无‘确保’字样。现在农民卖地，这不好。法律不禁止，但我们要做工作，阻止农民卖地。办法就是合作社。互助组还不能阻止农民卖地，要合作社，要大合作社才行。”[9]（p298-307）于是，从互助组→初级社→高级社→人民公社“这种由具有社会主义萌芽、到具有更多社会主义因素、到完全的社会主义化的发展道路”，就从根本上改变了农地私有制发展的轨迹。毫无疑问它带给中国农民是一场历史性大灾难。事实表明，自然村是乡民共同生产、共同生活的最后界限，超过这一界线便超越了农民的正常心理承受能力[10](p138-139)。为此中国共产党又于1962年9月召开八届十次全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》，重新做出规定：“生产队是人民公社中的基本核算单位。生产队范围内的土地，都归生产队所有。包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。”这一土地规定存在明显的制度缺陷：一是预先设置“农民集体成员权”，造成农地的集体产权模糊，导致生产队土地不断平分和细碎化经营；二是禁止土地买卖和自由流转，使市场配置资源的机制失灵，导致农地报酬递减和农业劳动率下降；三是赋予县级政权对农村集体土地的最后处置权，导致地方行政权大于土地所有权的习惯性势力蔓延；四是农村集体土地所有权只能单向转移为国有土地，导致全国耕地总数量呈减少趋势。由此可见，它真正成为制约我国农地产权制度创新最大的制度性障碍。到20世纪70年代末、80年代初，农民又自发搞起“大包干”试验，但由于它当时受到特殊的政治环境制约，既缺乏正确的理论支撑又缺乏法律规范和保护，实质是“没有从根本上完成的第二次土改”。后来有人把它抽象概括为“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，并向中央建议“作为今后一个时期内农村经济的一种比较规范的形式加以确认”[11]（p147-169），甚至还向世人宣称：“中国共产党领导亿万农民创造出了一个中国自己特色的模式——家庭联产承包、土地集体所有”[12]（p132-146）。从表面上这是为“大包干”叫好，其实是阻止农地产权制度的市场化改革。1987年中央在“五号文件”中，明确地提出：“农村经济体制改革的根本出发点，是发展社会主义的商品经济，促进农业现代化，使农村繁荣富裕起来。”这一基本精神在1988年4月全国人大通过的宪法（修正案）中得到了贯彻，国家开始承认农地使用权“可以依照法律的规定转让”，从而使农民对集体土地的支配权得以延伸。这之后，很快就遇上了一场政治风波，使一部分农村出现了发展集体经济的“回潮热”，而一部分农民也开始担心起自己的承包地是否会“归大堆”。这种情况持续到1998年10月党的十五届三中全会召开，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中仍继续强调：“家庭承包经营是集体经济内部的一个经营层次，是双层经营体制的基础，不能把家庭承包经营与集体统一经营割裂开来、对立起来，必须破除那种认为只有统一经营才是集体经济的错误观念。”[13]（p59）其结果是在1999年进行第二轮土地承包的过程中，农村集体土地所有权由原来“以生产队为基础”变成了以行政村管理为主。这使农村集体土地所有权的边界变得更加模糊。譬如1978年与1962年相比，农村集体土地归公社所有的比例由0.27%下降到0.12%，生产大队所占比例由4.1%上升到9.7%，生产队所占比例由97.8%下降到96.1%[14]（p5）。从总体上看，这一时期农村土地的集体所有权归属是比较稳定的。但是，1978年到1987年农村集体土地归村民委员会所有的占39%，上升了接近30%；归村民小组所有的比例只占65%，下降了31.1%[15]。我初步估计，目前全国的行政村所占有的集体土地比例可能在70%以上。它不仅使农民的土地财产权丧失殆尽，而且使农民又成为最大的受害群体。据有关专家估计，1952～1990年农民为工业化建设贡献的资金有9516亿元（冯海发，李微）。改革开放以来农民以土地的“税、租、费”等名义被拿走的资金有大约15000亿元（迟福林）。1987年至2002年全国非农占用耕地直接剥夺农民土地净收益高达30000亿元（陈锡文，韩俊，叶兴庆）。这些都是由于我国长期坚持“农村集体土地所有制”惹的祸！21世纪中国的农地产权制度改革究竟向何处发展？我认为，理论界应该停止对农地所有权“姓公”或“姓私”的无休止争论，国家政府也不能总是停留在所谓的“两难选择”之间犹豫不决。即一方面中国是世界上人口最多而人均拥有耕地最少的国家，解决13亿人口吃饭问题始终是第一位的大事，继续坚持农村集体土地所有制就可以保证9亿农民人人有地种、有饭吃；另一方面又必须明确，在解决人地矛盾、确保国家粮食安全问题上，要运用市场机制配置资源促使生产要素合理流动，以提高土地产出率和农业劳动生产率，以增强中国农产品的国际竞争力，这才是治本之策[13]（p56-70）。党的十六大已经明确提出，要大力“发展产权、土地、劳动力和技术等市场。放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，以造福于人民。”十六届三中全会《决定》又进一步提出，要“按照归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的基本原则建立和完善现代产权制度。”2004年3月通过的宪法（修正案）也做出“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。这实际上突破了原有的“理论框架”，现在留给大家的共同任务是“怎么做”而不是“如何说”。自改革开放以来，城里人早已把由全国人民几十年来共同创造积累下来的财富——国有资产被“职工股份”化掉了；而9亿农民至今还没有属于自己的土地财产权，甚至出现了4000万人的失地农民。发展经济学家金德尔博格有一