中国农地产权制度的变革(下)

文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题中国农地产权制度的变革(下)——中国土地产权初始配置制度的法律经济学分析魏衍亮四、对策(一)俄罗斯的对策对于优化家庭农场的制度安排而言，俄罗斯不需要新的制度变革。其嗣后的改革仅仅需要设计一些私有股份从集体农场退出的方法，进一步分解集体农场，从而完成土地产权的一次性初始配置。退出方法上，俄罗斯Vladimir地区采取的博弈谈判方法有普遍的借鉴意义。谈判的当事人是要退出土地的股权人、其它土地共有人的代理人(主要是集体农场的经理)。一方先指定一块要划出的土地，如果另一方同意，则谈判成功。如果不同意，则该地块被排除出此后的谈判范围。双方继续上述“一方指定土地，另一方决定谈判结果”的程序。如果一直无法达成一致，则最后剩余的地块就是确定要退出的地块。另外，“边缘渐进抽签法”也是可行的法律选择。在共有土地边缘划出一定范围的土地，分割划定每个土地股份的物理边界。最后由退出者抽签选定自己的地块。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题(二)中国的对策为了优化家庭农场的制度安排，中国需要发动新的制度变革。其主要的对策设计需要回答以下问题：1、如何处置集体经济组织、乡镇地方政府?集体经济组织是农村土地的集体所有制单位，包括80多万个村级组织(改革前的生产大队，1997年拥有农村土地的8.5%)、数百万个组级组织(改革前的生产队，1997年拥有农村土地的91.5%)。[88]此外，中国有4.5万个乡镇政府。其作为法定的基层政权组织对集体经济组织的影响力很大。它们也经常破坏农地产权关系的稳定性。剥夺集体经济组织介入土地产权关系的权力时，国家应当在新的制度安排中，重新规划乡镇政府的前途。组级组织[89]往往没有常设机构、专职工作人员，所以应当被完全废除。对村级组织、乡镇政府而言，处置方式有：仅仅剥夺其介入土地产权关系的权力、不但剥夺其介入土地产权关系的权力而且停止给予其任何财政支持、完全废除这些机构或组织。我们认为：第三种为最优选择。目前，中国的官民比例已经达到历史之最。[90]农村地区，全国每2万农民供养一个乡级政府和多个村自治机构。每个乡级政府就有70—200名干部。[91]村自治机构的工作人员也非常多。农民负担这么庞大的管理阶层，这已经大大降低了农村经济的效率。乡村机构在乱建开发区、乱建乡镇企业、乱批私人别墅宅基地、乱修路、乱搞小城镇建设、乱修形象工程方面严重破坏了耕地资源。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题这些机构、组织的存在对农地产权关系的稳定、安全永远是一个威胁。由于税收、环保、不动产登记、土地管理、计划生育、社会治安等工作日益专业化、技术化，县级政府的派出机构已经行使了乡村机构的绝大部分职权。因此，“废除乡村机构是大势所趋”。[92]很多地方的乡村领导直接经营利润丰厚的工商企业。他们从这些乡村企业获得的收入超过了国家一般公务员工资的几倍、甚至上百倍。剥夺乡村组织介入土地产权关系的权力不会大量减少这些人的既得利益，更不会导致社会动荡。完全废除这些组织可能存在政治风险，但是国家能够消除这个风险。其具体办法就是创造一个拥护、推动改革的利益集团。国家可以把乡村组织的财产分割给其它履行税收、环保、不动产登记、土地管理、计划生育、社会治安等社会职能的县级机构;把乡村机构需要继续履行的职责分配给这些机构;在不增加公职人员数量的基础上，大大提高其工资、福利水平。对于原来乡村机构的工作人员，国家要把他们全部推向社会。为了防止他们破坏改革，在给予一定经济补偿(单位房屋产权和乡村企业股权上可以适当给予照顾，另外可以按级别支付一笔资助金)的基础上，国家应当至少在5年内禁止他们进入任何类型的吃“皇粮”的部门。5年后，他们中的大部分人也就在新的社会关系中安定下来了。即使保守派恢复原来的乡村组织，很多人也不愿意支付成本重新恢复自己的社会角色了。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题2、选择私有化还是国有化?土地私有化的主张早在1985年就有人提出来了。[93]土地私有制度在发达国家取得了很好的经济效绩。俄罗斯领导人相信私有化的制度价值。例如，叶利钦1991年访德时说，“没有私有化，什么事情也办不成”。[94]前俄罗斯国务秘书——布尔布利斯评价私有制时说，“多少年来的人类历史表明，人类社会还没有创造出比它更符合人的天性的东西来。私有制可能不是最理想的，但却是现实中最好的。这种制度存在于欧洲、美洲以及东南亚，并无需任何民族性的修饰”。[95]事实上，俄罗斯也最终选择了土地私有化。但是中国不能推行土地私有制度。其原因在于：第一、任何制度要素在一个集合中相互匹配，才能产生促进经济增长的制度安排。因此，单纯讨论土地私有制的效率是没有意义的。我们必须考察它能不能和必须与之结合的制度要素相匹配。后者可以看作新制度安排中固定不变的制度要素。我们以政治风险为例分析这个问题。中国解放后，国家政治制度的初始设计不科学。其最不合理之处在于：把是否奉行一套具体的政治理想作为判断党和政府决策之合法性的标准。[96]这就严重削弱了党和政府进行制度创新的能力。邓小平、江泽民等国家领袖通过理论创新，建立了以人为中心的政治哲学。评估党和政府决策合法性的不再是抽象的政治理想，而是民众的意志。问题在于，中国法律制度没有提供一套有效率的民众意志表决、执行程序。短时间内建立这套程序的政治风险很大(这是风险之文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题一)。如果没有这样一套程序，任何政治反对派都可以打民意牌，对抗党和政府的决策。由于没有一套被大众普遍尊重的程序可以甄别不同意见的真伪，[97]民众可能被反对派裹挟、愚弄，对抗党和政府的决策(这是政治风险之二)。通过和平的方式，对现行政策进行重大改革需要政治权威。例如：俄罗斯农地改革的法律渊源包括宪法、议会一般性立法、总统令、联邦政府决议、地方政府立法等。其中总统令的作用超过了议会立法。它一度被赋予至高无上的权威。在1991年10月至1992年11月期间，总统获得授权：他可以“在经济改革领域颁布违反任何现存法律的总统令”。[98]总统还被赋予对议会法令的否决权。例如，1991年的土地法案没有明确涉及土地股份化问题，而且其第9条仅仅允许残疾、服兵役、在校读书的土地所有人出租土地。1993年12月24日第2287号总统令废除了该条的规定。此后几个新土地法法案由于排斥土地私有化、限制家庭农场的发展，也全部被叶利钦总统否决了。中国如果对土地产权关系进行重大调整，没有一套维护改革派权威的制度是不行的。短时间内建立这样一套制度也有很大的政治风险(这是政治风险之三)。为了回避这些政治风险，中国必须把有关的政治制度作为固定不变的制度要素，除非它们在新的制度安排中和土地私有制度相互匹配，新制度安排不可能获得预期的经济增长。事实上，维护土地公有制度是中国政治制度合法性的标准之一。和前苏联一样，除非完全废除现有的政治制度，中国社会不可能接受土地私有制度。[99]文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题第二、意识形态也影响到制度选择。诺思认为“意识形态是种节约机制，通过它，人们认识了他们所处环境，并被一种世界观导引，从而使决策过程简单明了。”[100]而且，意识形态能够促进一些群体不再按有关成本与收益的、简单的、享乐主义的和个人的计算来行事。因此，意识形态可以通过抑制搭便车行为减少界定、维护产权的费用。这样意识形态可以用来维护产权边界庞大而不明晰的“公有财产”。另一方面，意识形态让人们拒绝支付制度变迁的费用。即使他们将获得更大的收益，他们也会反对制度变迁。就农地私有化而言，农民对集体所有制的信仰使他们拒绝对土地私有的制度安排进行成本与收益计算。他们的意识形态给出的决策往往是否定土地私有制。事实上，根据对8个县800户农民的调查，仅仅2.5%的农户自以为是土地所有者，仅仅13.6%的农户希望成为土地所有者。[101]由于仅仅农民可能是制度变迁的第一行动集团，他们对土地私有化的消极态度实际上已经宣告土地私有化不可能成为中国土地制度变迁的方向。[102]因此，只要共产党仍然执政，只要农民不完全放弃对集体所有制的信仰，中国就不可能接受土地私有制度。然而，在现有的政治制度与意识形态架构下，中国仍然可以发展有效率的家庭农场经济。在废除集体经济组织的基础上，国家可以把集体经济组织的土地全部无偿地收归国有，由中央政府垄断发动、实施土地产权初始配置的权力。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题新的初始配置中，各个家庭目前实际经营的土地位置、面积都不需变动。土地使用权可以是现行的30或50年不变，到期如何延长、调整，完全由中央政府单独决定，并由其单独实施。[103]这种制度安排的实施成本会很低，但是收益很大。它不存在政治风险，也更容易被农民的意识形态所接受。[104]3、国有化之后，国家是否应当让土地产权一去不复返?这个问题的核心是要不要废除“增人增地、减人减地”制度。这个制度沿袭了中国“历史上独特的土地分配制度”。[105]前文已经指出，中共中央虽然通过一再延长土地承包期限来稳定土地产权关系，但是多数地方并未执行中央的政策。前文，江泽民总书记说，中央的土地承包政策是：承包期再延长三十年不变。而且三十年以后也没有必要再变。因此，按照中央的思路，土地产权初始配置不能反复进行了，土地产权分配到各个家庭之后，公权力没有必要再重新进行土地产权初始配置了。也就是说，应当让土地产权“一去不复返”：公权力进行的初始配置永远结束后，应当让土地产权进入市场，由市场配置土地产权，从而创造有效率的制度要素、物质要素集合。其实施办法可以是：现有的30年、50年期限届满之后，无论家庭人口是否增减、土地产权是否已经流转，国家应当继续延长使用期30年、50年不变。也就是说，以后每次期限届满之后，中央政府对产权重新无偿背书一次就行了。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题4、国家应当消除哪些土地产权市场化配置的障碍?我们认为市场的自发配置可以产生有效率的家庭农场经济，但是土地产权市场化配置的一些障碍必须被减小或者消除，否则市场配置的效率禀赋就会受到严重的损害。第一、这些障碍中，危害性最大的就是产权障碍。产权障碍主要体现为集体经济组织、各级党委或政府凭借土地公有关系肆意剥夺私有土地产权;强制私人进行产权交易;强制私人加入经济联合;强制私人变更土地用途;强制农民推广经营方式、农业技术、作物品种等。这些行为的具体表现形式非常多、破坏性非常大。例如：开发区热、引进外资热、乡镇企业热、修路热、新城区广场热、高尔夫球场热、小城镇试点热[106]都占用了大批耕地。[107]更令人忧虑的是：地方政府往往虚报耕地减少数额，掩盖实际的耕地危机。[108]为了强化对私有土地产权的法律保护，国家应当引进临时性禁令、永久性禁令、惩罚性赔偿金等财产保护制度。中国的《行政诉讼法》(1990)仅仅能够打击具体的行政行为。由于中国破坏土地产权关系的大量行政行为是通过不合理的法律文件在大范围地区强制推行的，所以中国应当引进司法审查制度。这种引进可以是有限度的，但是至少应当允许自然人、法人通过司法程序，推翻省级及以下各级机构颁布的规范性文件。第二、国家要消除私有土地产权的交易障碍。其中，国家要首先消除土地产权进入市场的障碍。[109]由于这个障碍，中国一度出现了大规模的土地撂荒现象。例如，1993年湖南安乡县有5%至8%的农户要求退田。湖北新洲县30个村到该年8月有928户撂荒土地文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题165.4公顷，分别占农户和耕地总数的9.6%和4.6%。[110]改革之初，一些地方并没有试图消除土地进入市场的障碍，让弃耕土地的农民出卖、出租土地使用权。相反，它们一度用行政性罚款来遏制土地弃耕现象，从而企图强迫农民耕种土地。[111]我们认为：这类