中国农村宅基地产权制度

中国农村宅基地产权制度过去www.nctudi.com来源：《房地产权产籍》时间：2010-04-2709:08:48一、宅地私有并可自由买卖时期1949年新中国成立后到1962年，农村宅基地归农民私人所有，农民拥有宅基地和房屋的所有权，农民宅基地和房屋都属于农民私有财产，宅基地所有权与房屋所有权两权主体合一，宅基地及地上房屋可自由买卖、出租、赠与、典当及继承等。新中国成立后，在农村开展了废除封建土地制度，没收地主的土地与房屋分给农民的土改运动，实行“耕者有其田、居者有其屋”。1949年，具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》第10条规定，“中华人民共和国……有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制……。1950年中央人民政府颁布的《土地改革法》规定，“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”，“所有没收和征收得来的土地，统一地、公平合理地分配给无地少地的贫苦农民所有”，“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。1954年全国人大通过的《宪法》更明确地规定，“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”，“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权”，“国家依照法律保护公民的私有财产的继承权”。1956年全国人大常委会《农业生产合作社示范章程》规定，“初级阶段的合作社属于半社会主义的性质，在这个阶段，合作社已经有一部分公有的生产资料，对于社员交来统一使用的土地和别的生产资料，在一定的期间还保留社员的所有权，并且给社员以适当的报酬”。1956年全国人大通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定，“人社的农民必须把私有的土地……等主要生产资料转为合作社集体所有”，“社员的土地转为合作社集体所有，取消土地报酬”，“社员原有的坟地、房屋地基不入社”。从漫长的封建社会到1949年，中国农村社会中一直实行的是土地私有制，地主占有大量的土地，而广大农民只占有少量土地，土地可以自由买卖，土地兼并因此出现，而土地兼并导致的阶级矛盾是中国封建社会朝代更替的主要原因。新中国成立后，实行了土地改革运动，废除了封建的地主土地所有制，广大农民分得了土地，基本实现了土地所有权的平均化。但是土改并未废除农村土地私有制，只是通过平均地权的形式实现了农民“耕者有其田、居者有其屋”的梦想。但是如何防止土地私有情况下，土地兼并的再次发生，仍是新中国执政者必须考虑的问题，于是，从1949年至1956年，中国共产党在农村逐步推行了互助组、初级社、高级社(集体所有)。1956年，我国农村生产资料私有制的社会主义改造基本完成，具有社会主义特征的高级农业生产合作社普遍建立，土地等主要生产资料都归集体所有，实行统一经营、共同劳动、统一分配。但在农业合作化过程中，农民的宅基地及其房屋并未入社，仍归农民个人所有。二、地归集体所有和房屋可自由买卖时期1962年初至1999年间，宅基地归集体所有，个人仅享有宅基地的使用权，宅基地不准出卖和出租，但宅基地上的房屋可以自由买卖，农民住房由房地合一的所有者主体转变为所有者主体相分离，形成延续至今的房屋所有权主体与土地所有权主体相分离的模式。(一)1962年一1981年：农民可原始取得宅基地使用权，房屋可自由买卖1962年八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》(简称《人民公社六十条》)规定，“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”，“要保障社员个人所有的一切生产资料，包括房屋……等，永远归社员所有，任何人不得侵犯”，“社员的房屋，永远归社员所有”，“社员有买卖或者租赁房屋的权利”。从这些规定可以看出，农民对宅基地由原来的所有权转变为使用权。1963年中共中央颁布的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定，“社员的宅基地、包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用，长期不变”，“宅基地上的附着物，如房屋……等永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有”。1963年的该规定，第一次使用了“宅基地使用权”概念，同时规定了“地随房走”的原则，农村宅基地所有权从此明文转变为宅基地使用权。1963年最高人民法院颁布的《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》(修正稿)再次强调了上述规定。1975年全国人大通过的《宪法》规定，“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他生活资料的所有权”。1978年中央委员会通过的《农村人民公社工作条例》(试行草案)规定，“农村土地包括宅基地一律不准出租和买卖”，“社员合法所有的房屋……等生活资料和生产资料，以及……存款，永远归社员所有，任何人不得侵犯”。1979年最高人民法院颁布的《关于贯彻执行民事政策法律的意见》规定，“处理社员宅基地的使用权等纠纷，应根据土地归国家或集体所有，一律不准出租和买卖的原则，……如宅基地使用权确有必要变更的，人民法院应根据党和国家的政策法律规定，与有关部门共同研究，妥善处理”。1981年国务院《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》规定，“必须重申，农村社队的土地都归集体所有”，“分配给社员的宅基地……社员只有使用权，既不准出租、买卖和擅自转让，……”该阶段，农民对宅基地由之前的所有权转化为使用权，农村宅基地所有权主体与使用权主体相分离，宅基地不准出租和买卖，但宅基地上房屋可自由买卖，确立了农村宅基地使用权的无期限性。(二)1982年-1998年：农民和城镇居民都可原始取得宅基地使用权，房屋可自由买卖1982全国人大通过的《宪法》规定，“宅基地和自留地、自留山，也属集体所有”，宅基地归集体所有，以宪法形式被确认。1982年国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》规定，“社员对宅基地……，只有按照规定用途使用的使用权，没有所有权”，“集镇内非农业户建房用地的面积标准，由县级人民政府……作出规定”，“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，……，报公社管理委员会批准：……，批准后，由批准机关发给宅基地使用证明”，“由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，应按第十四条的规定办理申请、审查、批准手续”，“出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地”。从这些规定可以看出，集镇内非农业户可通过申请、审批程序取得宅基地使用权。1984年最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》规定，“村镇公民之间由于买卖房屋转移宅基地使用权而发生的纠纷，应根据国务院《村镇建房用地管理条例》中规定的审查、批准手续处理”，“公民在乡镇依法买卖房屋时，该房屋宅基地的使用权应随房屋所有权一起转归新房主使用”。1986年全国人大常委会通过的《土地管理法》规定，“农村居民……出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准”，“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准”。1989年国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》规定，“农民集体经济组织将原集体土地上的建筑物出售给全民所有制单位、城市集体所有制单位或城镇非农业户口居民，其用地属于国家所有”，“城镇及市郊农民集体土地上的房屋出售给本集体以外的农民集体或个人，其所售房屋占用的土地属于国家所有”。这些规定表明，城镇居民可购买农村房屋，只是在取得房屋所有权时，房屋所占的土地使用权转为国家所有。1991年国务院通过的《土地管理法实施条例》规定，“城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向……申请，……报县级人民政府批准”。1992年最高人民法院《关于范怀与郭明华房屋买卖是否有效问题的复函》规定，“房屋买卖系要式法律行为。农村的房屋买卖也应具备双方订有书面契约、中人证明、按约定交付房款以及管理房屋的要件，要求办理契税或过户手续的地方，还应依办理该项手续后，方能认定买卖有效”，该复函并未禁止城镇居民购买农村房屋。1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》规定，“城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第(一)项规定的审批程序办理”，“回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，依照本条第一款第(一)项规定的审批程序办理”。(三)1998年一1999年：农民可原始取得宅基地使用权，房屋可自由买卖1998年全国人大常委会通过，1999年1月1日施行的《土地管理法》删除了有关城镇非农业户口居民可以使用集体土地建造住宅的规定。另规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，从这些规定来看，城镇居民不得再申请集体土地建设住宅，农村村民转让宅基地后，不能再申请新的宅基地，土地用途管制加强，限制农用地转为建设用地。并未禁止城镇居民可在农村购买房屋。1998年国务院通过的《土地管理法实施条例》规定，“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效”。该规定也未禁止宅基地使用权转移，当地上建筑物转移的，须依法变更土地使用权。三、地归集体所有和房屋处分受到限制时期1999年5月至今，宅基地仍归集体所有，农村宅基地具有身份属性，使用权人必须是本集体经济组织成员，一户只能拥有一处合法的不超过法定标准的宅基地，宅基地使用权不得向本集体经济组织以外的成员转让，宅基地上的房屋可在本集体经济组织内部转让，农民转让房屋后，不得再次申请宅基地，禁止城镇居民在农村购买宅基地。1999年5月国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定，“禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设”，“改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定，“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发”。2008年中共中央、国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》重申，“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”。2008年住房和城乡建设部《房屋登记办法》规定，“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理”。2008年国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》规定，“严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定，对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理”。四、几点说明(一)宅基地产权制度变迁与农村生产关系通过建国后，宅基地