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12007年上海财大培训班公务员考试讲义《综合管理》基础知识第一部分公共行政管理第一章公共行政概述一、本章导语：1、本章主要内容：公共行政的含义、公共行政的产生与功能、公共行政的原则、公共行政的发展历史。2、学习目标与要求：通过对本章的学习，考生应该掌握什么是公共行政，它的主客体分别是什么。另外，请考生对公共行政的功能、原则以及它的发展也要做一定的了解，以帮助我们更好的掌握概念。二、本章知识点1、公共行政的含义：所谓的公共行政就是指政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理的总和。2、对公共行政含义的理解（主体与客体）：3、公共行政的功能：（1）管制功能：（2）服务功能：（3）维护功能：（4）扶助功能：4、公共行政的原则：法制原则、服务原则、效率原则、责任原则5、公共行政的理论与实践(即产生与发展)：（1）公共行政的产生：公共行政学作为一门现实性、应用性很强的学科，起源于19世纪末，形成于20世纪20年代。根据现在人们掌握的资料和共识，认为提出“行政学”概念的是德国学者史坦因，他在1865年撰写了《行政学》一书。但书中的主要内容是行政法，并没有形成公共行政学体系。公共行政学从政治中分离出来，作为一门科学的理论，独立的学科，严格地说是起源于美国。1877年，美国学者威尔逊(曾任普林斯顿大学校长和美国第28届总统)在《政治学季刊》上发表了“行政的研究”一文，主张政治与行政分离，建立一门独立学科----行政学。他认为一个良好政府需要有两个支柱：强有力而负责的政务官，有效能的文官制度。这篇文章产生了巨大影响，被认为是美国公共行政研究的开山之作，威尔逊了被誉为公共行政学的鼻祖。继他之后，美国的另一位著名行政学家，霍普金斯大学校长古德诺在1900年写了《政治与行政》一书，提出了“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”这一著名的论点，从而使威尔逊开创的公共行政学正式从政治学中分离出来。公共行政作为一门独立的学科出现，则在20世纪20年代中期。一般以怀特在1926年发表的美国第一本大学科教书《行政学导论》和魏洛比在1927年发表的另一本大学教科书《行政学原理》为标志。（2）公共行政的发展(三个阶段)：①19世纪末20世纪初至20世纪30年代以古典学派的理论为代表的公共行政的形成时期又称为科学管理时期。这一时期主要有三位代表人物：法国学者法约尔，德国学者马克斯·韦伯以及美国学者泰罗。法约尔的一般管理理论中提出了管理的“五大职能”即计划、组织、指挥、协调、控制以及管理的14项原则一直沿用至今。韦伯的官僚制组织理论中的科层组织结构以及权威的不同类型（魅力权威、传统权威、理性权威）也被人们所普遍接受。泰罗开创了管理科学的新时代，他因此被誉为“科学管理之父”。2②20世纪40年代至70年代的公共行政学的成长时期又称为行为科学时期或人际关系时期。这一时期有代表性的理论学派主要有三个：行为科学学派、决策理论学派和系统理论学派。A行为科学学派中有代表性的理论分别是梅奥的人际关系理论以及马斯洛的需要层次理论。B决策理论学派中有代表性的理论主要是西蒙的有限理性决策理论。C系统理论学派中有代表性的理论主要是里格斯的行政生态理论和卡斯特的权变理论。③20世纪80年代以来的公共行政学的发展时期又称为新公共行政管理时期。这一时期有代表性的理论学派主要有三个：新公共管理理论、政府治理论、后现代公共行政理论。三、考点指要：1、公共行政的含义2、公共行政的主体与客体。四、题型举例：(一)单项选择题1、公共行政活动属于()A执行性活动B领导性活动C强制性活动D民主性活动2、下列属于我国公共行政主体的是()A国家政协机关B某国有大中型企业的厂长C某市人民政府D某村村委会3、下列属于公共行政范畴的是()A某国有工厂领导班子开会研究解决工人医疗保险问题B某商场经理捐款给希望工程C某大学领导班子开会研究解决贫困学生学费减免问题D某县政府办公会商讨解决农民卖粮难问题答案：1、A2、C3、D(二)多项选择题1、公共行政的客体是()、()和政府内部公共事务。A司法事务B立法事务C社会公共事务D文化事务E国家事务答案：CE第二章行政职能一、本章导语：1、本章主要内容：行政职能的含义、行政职能的意义与历史演变，行政职能体系及行政职能的转变等。2、学习目标与要求：考生要通过本章的学习理解和掌握行政职能的含义和作用、地位，行政职能的发展，行政职能体系以及行政职能转变的具体内容。二、本章知识点：31、行政职能的含义：行政职能又叫政府职能，它是指国家行政机关在一定时期内，根据社会需求，在国家的政治、经济和社会事务管理中的基本职责和发挥的功能作用。行政职能主要涉及政府的职责范围、履行职责方式、在国家和社会生活起作用等问题。2、行政职能的地位及作用：行政职能是国家职能的具体执行和体现，它反映了国家的性质和政府活动的方向，是政府开展行政管理活动的依据和前提，行政管理各个环节和层面的活动，都可以说是行政职能的运用和展开。行政职能在行政管理中的地位至高无上。其地位和作用具体表现在如下几个方面：（1）行政职能是决定政府角色地位的大问题，事关国家的兴衰成败。（2）行政职能是行政组织设置的依据、前提和基础。（3）行政职能决定着行政管理的内容和方式。（4）行政职能的实现是衡量行政管理效率和效能的重要标准（5）行政职能的界定是正确处理党政关系、政企关系、政社关系的前提，是我国行政改革的重要内容。3、行政职能体系的理解：（1）政府的基本职能：A政治职能：这是国家行政机关对国家政治事务的管理，其核心在于维护和巩固国家政权。包括专政职能和民主职能。B社会管理职能ａ经济职能：ｂ文化教育职能：ｃ社会服务职能：（2）政府的运行职能：A计划职能：这是行政管理过程的首要职能。B组织职能：C协调职能：D控制职能：它一般分为前馈控制、现场控制、反馈控制。4、现代市场经济中的政府行为模式：（1）公共物品的提供者（2）宏观经济的调控者（3）外在效应的消除者（4）收入及财产的再分配者（5）市场握手秩序的维护者5、行政职能的发展：经历了四个阶段（1）前资本主义时期的行政职能：这一时期的行政职能是建立在落后的自然经济的基础上的。奴隶制国家社会管理职能微弱，行政职能重点在于政治统治。封建制国家社会管理职能稍有增加，但重点仍在于政治统治。（2）弱势政府时期的行政职能：即“守夜人”时期。①形成与发展：早在500年前的资本主义生产关系萌芽时期，资本得到了发展壮大，重商主义盛行，它认为，只有商业活动才是真正取得财富的生产活动，自由放任、限制国家干预的观点取代了古典的国家干预论。自由主义的代表人物亚当·斯密的理论体现了这一历史诉求。②特点：这一时期政府职能的特点是：政府职能非常有限，政府很少对经济进行干预，其作用只限于为私人企业提供良好的发展环境，维护市场秩序，提供有限的公共物品。③意义：它的积极意义在于自由资本主义的需要，促进了资本主义经济的发展。它的消极意义在于导致了社会生产的无政府状态，引起经济危机的爆发（3）强势政府时期的行政职能：即“积极干预”政府时期。①形成与发展：政府“积极干预”职能的出现是20世纪一系列大事促成的。凯恩斯主义主张放弃自由放任主义，实行政府对经济生活的全面干预。②特点：4A这一时期的行政职能范围大大拓展B这一时期的行政职能方式更加复杂多样。③意义：强势政府时期的行政职能积极的作用主要有，在凯恩斯国家干预理论指导下，战后西方各国政府对社会经济事务普遍采取大规模积极干预的政策，这在一定程度上导致了20世纪50－60年代的经济繁荣。但其消极作用也很明显，进入20世纪70之后，西方国家先后出现了新的经济危机，形成了“滞胀”现象。（4）有限政府时期的行政职能①发展：在20世纪70年代以后，面对西方国家的经济滞胀现象，凯恩斯主义一筹莫展，出现了对凯恩斯主义理论的否定。我们称之为新自由主义经济理论，这一理论主张，政府的干预对社会和经济而言是必要的。②特点：A通过非国有化，政府对企业的微观管理B政府放松规制，更好地发挥了市场机制的作用。C推进公共服务职能的社会化、市场化。6、行政职能的转变：（这里主要指我国的行政职能的转变）（1）我国改革开放前行政职能的特征及其弊端：①我国改革开放前行政职能的特征：A集中计划管理B微观直接管理C片面强调政治职能②我国改革开放前行政职能的主要弊端：A造成政府机构膨胀B资源配置效率低下C企业和社会缺乏动力机制D容易产生腐败（2）我国行政职能转变的必要性所谓行政职能转变，是指为适应客观环境的变化需要，而对行政职能进行的转换、重组和优化，是对政府的行为方式及职能结构体系的调整。我国政府职能转变的必要性主要表现在以下几个方面：①转变行政职能是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。②转变行政职能是面对经济全球化挑战的需要。③转变行政职能是实现经济、社会和人的全面发展的需要。④转变行政职能是深化政治体制改革的需要。⑤行政职能转变是机构改革的动因和基础。（3）我国行政职能转变的主要内容①职能重心的转变：党的十一届三中全会以后，我党把工作重点转移到经济建设上来，②职能方式的转变：A由运用行政手段为主转向运用经济手段为主，并将经济手段与法律手段、行政手段结合起来。B由微观管理、直接管理为主，转向宏观管理、间接管理为主。C由重计划、排斥市场转向以市场为主，计划与市场相结合。③职能关系的转变：A理顺中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间的职能关系。B理顺政企关系C理顺政府与市场的关系。D理顺政府与社会的关系。E理顺政府内部各职能部门的关系。三、考点指要：1、政府职能的含义和地位2、政府职能的发展3、政府职能体系4、政府职能转变四、仿真试题（一）单项选择题1、我国政府机构改革的前提和基础是（）A精简机构B缩减编制C转变政府职能5D下放行政权力2、根据十六大精神，我国新一轮政府机构改革的原则是（）A精简、统一、效能B决策、执行、监督C定职能、定机构、定编制D政企分开答案：CA(二)多选1、从政府的职责范围来看，行政职能包括()A政府人事行政管理B财务行政管理C后勤行政管理D机关行政管理E社会公共行政管理的职责，答案：ABCDE2、国家职能是（）和()的统一。A经济管理B政治统治C文化管理D科技管理E社会管理职能答案：BE第三章行政组织一、本章导语：1、本章主要内容：行政组织的概念、类型和结构，行政组织理论，行政组织的体制及编制管理，行政组织改革。2、学习目标与要求：通过本章的学习，考生应该掌握行政组织的涵义和特征，行政组织设置的原则，把握好行政组织体制和行政组织的理论，并能够应该行政机构改革的基本的知识。二、本章知识点：1、行政组织的含义：行政组织是一种社会组织，它通常指为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系，也就是通常所说的政府机关或行政管理机关。2、行政组织的特性：政治性与社会性、法制性与权威性、系统性与动态性3、行政组织设置的原则：命令统一原则、精简精干原则、效率原则、分工协作原则、权责一致原则、幅度适中原则、权变原则、法制原则4、行政组织理论：(1)西方行政组织理论：①古典行政组织理论：主要有以泰罗为代表的科学组织理论；以法约尔、古立克为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的科层组织理论②新古典组织理论：主要有以梅奥为代表的人际关系理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论和以西蒙为代表的决策过程组织理论。。③现代组织理论：主要有以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变组织理论。④知识管理学派理论：主要哈耶克、品乔特兄弟、巴拉密以及他们的理论为代表。这一学派的几位代表提出了组织设计理论，(2)马克思主义的行政组织理论：①马克思、恩格斯主张：②列宁主张：6③毛泽东、邓小平主张：。5、行政组织类型：（1）领导机构：（2）执行机构：亦称职能机构。（3）监督机构：如监察机构、审计机构等（4）咨询机构：也称为智囊机构或参谋机构。（5）信息机构（6）辅助机构：（7）派出机构：是一级政府按管辖地区授权委派的代表机构。如省人民政府下设