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1关于美国航运管理及立法培训情况的报告2005年1月20日“美国航运管理及立法培训”是联合国开发计划署二OO四年培训项目。由交通部、地方港航管理机构、港航企业等单位共二十二人组团于2004年11月26日至12月15日在美国华盛顿、洛杉矶等地分别会见了美国交通部、联邦海事委员会、海岸警备队、环保署、美国工程兵总部、船运协会、巴尔的摩港务局、长滩港务局等单位，听取了有关美国航运管理机构、立法体系、港口管理等方面的介绍，并就我们关心的问题进行了讨论。我处谭维旭处长受交通委指派，参加了这次赴美国航运立法培训，现将这次培训活动的主要情况报告如下：一、管理机构及职责（一）运输部（TheDepartmentofTransportation）美国国务院运输部是根据1966年10月15日国会通过的一个法案建立的，于1967年4月1日正式运作。运输部的基本使命是：保障快速、安全、高效和方便的运输系统，以实现国家利益和提高美国人民的生活质量。其具体职能包括：1、保证美国政府关于运输规划的协调和有效实施；2、尽最大努力促进私人运输企业的发展，提高运输服务的协调性；3、鼓励联邦、州、地方政府、承运人、劳工和其他利益方进行合作实现运输的基本目标；24、通过研究和发展等方式促进运输技术的进步；5、在认定和解决运输问题方面提供一般性的指导；6、基于公众、使用者、承运人、行业发展、劳工和国防等发展的需要，向总统和国会提出运输方面的政策建议和规划。美国运输部对公路、水路、铁路、航空、公交等多种运输方式进行管理。其中，地面运输局具体负责多式联运活动。运输部力图在联邦层次上减少管制，将管理职能交由各州自己的立法。运输部认为，将多种运输方式统一在一个部门管理，从长远看有助于多式联运的发展。运输部海运管理局（TheMaritimeAdministration，MARAD）是根据《1981年海运法》（theMaritimeActof1981）的规定正式建立起来的，其职责是建立并维持一支充足的、平衡的商船队，能够足以承运国内的水路货物和相当部分对外运输中的水路货物，在战争时期或国家非常时期能够服务于海军。另外，海运管理局还负责造修船行业、港口管理、水陆多式联运系统建设等。海运管理局的执法目标是：1、商业流畅性（CommercialMobility）。减少内陆水路、海运和陆地边缘基础设施在运输上的拥堵。2、国家安全。确保海运能力以支持重大的国家安全利益。3、环境保护。在各项活动中与有关机构合作，充分考虑环境保护。4、组织优化（OrganizationalExcellence）。通过持续改进提高执法效率。海运管理局的组织机构：3局长副局长民事权利顾问海运津贴理事会等法律顾问办公室国会和公共事务办公室财务许可和优先货物副主管造船副主管国家安全副主管港口多式联运环境副主管政策和国际贸易副主管行政管理副主管财务许可办公室特别货物办公室造船和海运技术办公室船舶融资办公室保险和航运分析办公室船舶运营办公室国家安全计划办公室海上运输支持办公室多式联运发展办公室港口和国内航运办公室环境活动办公室国际活动办公室政策和规划办公室统计和经济分析办公室管理和信息服务办公室人事办公室预算办公室会计办公室征用办公室南大西洋地区北大西洋地区大湖地区中部地区西部地区美国商船学会4(二)联邦海事委员会（FMC）1961年作为独立机构而建立，委员会由5名委员组成（其中一人为主席），任期5年，由总统任命，参议院批准。5人中不得有3名以上委员出自同一政党。委员会下设6个管理部门：秘书处、总检查长办公室、总顾问办公室（officeofthegeneralcounsel）、执行主任办公室（officeoftheexecutivedirector）、行政法官办公室（officeofadministrativelawjudges）、平等就业办公室。它与运输部不同，它并非隶属于总统的行政管理部门，而是一个相对独立的机构。2003年，委员会设有180个全职岗位，拥有1659万美元拨款。其职员主要任职于华盛顿特区，另外还在五个城市设有地区代表：纽约、新奥尔良、洛杉矶、迈阿密、西雅图。FMC的具体职能由其实施的法律法规决定，这些法律法规主要是《1984年航运法》、《1988年外国航运实践法》（theForeignShippingPracticesActof1988，FSPA）和《1920年商船法》（theMerchantMarineAct,1920）第19条（上述法律大部分被《1998年航运改革法》所修改）。FMC的主要职能有：（1）保护从事对外商业活动的美国托运人和承运人的利益，避免受限制性的、不公平的外国法律、法规和商业惯例的损害；（2）审查远洋公共承运人之间、码头经营人之间的经营协议和价格协议，以确保这些协议不会造成过度的反竞争后果；（3）审查并维持服务合同管理系统，通过该系统防止反竞争的行为和其他被禁止的不公平行为；5（4）保证公众能够在私营的电子系统中获得公共承运人的运费率和其他费用标准的信息；（5）对国有承运人（government-owned）或受控承运人的费率、费用和规则实施管制，确保其公平、合理，避免对私营竞争者造成不公平的损害；（6）为客船签发已提供财务担保的证明；（7）对远洋运输中介实行许可制度，避免公众受到不合格、无偿付能力、不诚实公司的侵害；（8）确保远洋运输中介人维持足够的财务担保；（9）对公共承运人、码头经营人和运输中介人在对外商业活动中实施的歧视性费率、费用、分类和行为进行调查。FMC与运输部在职能上有所不同：后者是促进性（promotional）的，主要职能是促进充足、高效的美国商船队的发展，而FMC的主要职能是管制性(regulatory)的，主要负责实施航运法律中的管制性条款。(三)海岸警备队（CoastGuard，CG）在1967年至2003年期间，海岸警卫队隶属于美国交通部，2003年以后，转而隶属于美国国土安全部。海岸警卫队的职责源于89U.SCODE第14条。主要分为五个方面，一是海事安全；二是海事畅通；三是海上事保安；四是国家防卫；五是自然资源保护。海事安全的具体职责包括搜救、海洋安全、游船安全、国际冰海巡逻。6海事畅通的具体职责包括航行帮助、破冰服务、船舶交通/水路管理、桥梁管理。海事保障的具体职责包括禁毒、外国移民禁止、专属经济区和海洋生物资源、海洋法的实施、法律/公约的实施。国家防卫的具体职责包括一般防卫义务（GeneralDefenseDuties）、国土安全、港口和水路保安（PortandWaterwaysSecurity）、北极破冰。自然资源保护方面的具体职责包括海洋防污教育、污染的防止、反应和实施、外国船舶检查、海洋生物资源保护、海洋和环境科学。根据上述五大方面职责的分工，在海岸警卫队内相应地设立这些机构。《2002年国土安全法》重申了海岸警卫队的下列六项职责：搜救、海洋安全、航行帮助、破冰、海洋生物资源保护、海洋环境保护。美国海岸警卫队的管理对象中包括了所有种类的船舶：商船（包括悬挂方便旗的商船）、渔船、较大型（大于20米）的游艇以及军用船舶。为保证海事安全，美国海岸警卫队针对不同类型的船舶采取了各不相同的管理措施。对于一般的运输船舶，海岸警卫队主要采用提前报港的方式加强安全管理。根据规定，所有到达美国七大港的大船都得提前报港，而对于到达弗罗里达港的船舶则不论大小都要提前报港。按照规定，这些船舶应当提供一份完整的船舶和载运货物信息在到达港口96小时前，通过电话、电脑、电传等方式包给美国海岸警卫队，对于一些航行时间较短的船舶则必须在到港24小时前进行报港。美国海岸警卫队在收到报港信息后，认为船舶方已经提供了足够的信息，并且船舶载运货物足以保证安全的条件7下，方同意船舶进港。必要时，海岸警卫队会选择登船检查，以确保安全。对于运输危险货物的船舶进港时，除必须提供足够的报港信息之外，美国海岸警卫队在辖区水域内要对船舶进行全程护送和监督，直至船舶安全抵达目的港。而对于那些小型船舶，尤其是私人游艇，安全管理责任主要在船舶自身。美国海岸警卫队会采取到港口与小型船舶船主交谈的方式，进行安全教育，在美国的有些学校也会开展小型船舶安全方面的教育。安全管理是一项系统性的工程，对于流动性很强的水上运输安全管理，美国海岸警卫队在采取上述管理措施之外，更加注重日常动态的监管，其中日常的海域巡逻是其保证300万海里海域船舶航行安全的最主要举措之一。美国海域辽阔，为此，美国海岸警卫队配备了40，000多名工作人员，三种性能各异的直升机，大量的大、中、小型巡逻艇，以保证对海域巡逻的全覆盖。为便于有效开展管理工作，美国海岸警卫队内部也作了相应的分工，一部分负责国内海洋安全，一部分负责近海执法（主要是缉毒缉私和防止非法移民），还有一部分负责港口的安全。海岸警卫队加强海域巡逻，一方面可以发现安全隐患（9.11之后，对于国家安全更加关注），及时予以纠正，同时可以对违法活动进行执法。另一方面重要的作用是给船舶航行提供服务和协助。这些服务和协助包括对辖区内50，000多座浮标、灯塔等导航设施的管理，对航道水域情况的实时监测，航道范围内桥梁净空高度的实时监测，冬季海面破冰，以及交通管制等，以确保为船舶提供及时准确的数据信息，保障船舶航行安全和海事畅通，包括保护本国10万多条捕鱼船的航行和作业安全。众多的管理对象和广阔的管辖范围，促使美国海岸警卫队在管理过程8中不断提升管理手段，尤其是提高管理的科技含量。信息技术的广泛应用，正是美国海岸警卫队充分高效履行职责的重要途径。比如推广应用全球卫星定位系统，以有效监控船舶的方位，便于调度船舶和事故应急反应，同时也有利于船舶及时了解港口、航道以及其他船舶的信息，提高航行效率，避免碰撞事故，甚至还有助于船舶及时调整航行路径和航行速度，提高经济效益。在航管服务方面，海岸警卫队创建了11个自动识别系统，可以为船舶提供各类有效信息、导航服务和交通组织方面的援助。对于港口的安全，美国海岸警卫队也肩负着管理职责，包括港口设施的安全以及港口装卸作业过程的安全。美国海岸警卫队在这一领域主要是通过派驻工作人员到港口现场监督生产的方式进行安全监督和管理。尽管依据法律的规定，只有美国海岸警卫队被授权负责海事安全管理，但在实际管理过程中，联邦的各个管理机构，以及地方相关的管理部门之间通力合作、信息共享是美国航运安全、畅通的另一个重要原因。基于利益的一致性和法律的完善性，美国负责航运管理的相关职能机构表现出良好的协作意识，尤其对于运输、航行安全和国防安全，能够充分做到信息共享、相互协作、各司其职。（四）陆军工程兵总部（Armycorpsofengineers）美国陆军工程兵隶属于国防部，它不仅是军队的组成部分，也包括许多民事方面的职能。关于内河运输，它的职责主要包括：1、水资源的研究与发展；2、民用工程：每年预算45亿美元。9水资源利用：航行、减少水灾损害及海岸保护、环境重建；相关目标：娱乐、水供应、水力发电；灾难反应；3、港口建设、防洪堤、船闸、疏浚、海岸建设等。美国内河航运系统依赖于192个船闸，238个chambers。这些基础设施价值约为1250亿。陆军工程兵总部设有8个地区管理部，38个分部。（五）港口管理机构1、立法联邦制订的有关法令包括：《1974年深水码头法》（DeepwaterPortActof1974），《河流与港口法》（RiverandPortActof1922）等。上述法律一般不涉及港口的具体运作，主要规范航道的疏浚、港口安全等。各州议会也制定有各自的港口立法，如加利福尼亚州的《1920年滩涂法》（TidelandActof1920），《1970年岸线法》（CoastActof1970）。2、管理体制港口管理方面，联邦政府主要负责以下几个方面：航道的建设、维护（陆军工程兵）；港口保安（运输部海运管理局、海岸警备队、运输保安部）；港口安全（职业安全与健康部、海岸警备队）；制定规章（海岸警备队、陆军工程兵、运输保安部、运输部海运管理局）；环保（环境保护署、国家海洋地