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《地图管理条例》解读第一期《地图管理条例》培训基地——成都李克强总理2011年5月23日视察中国测绘创新基地时指出：“地图是国家版图的主要表现形式，直观反映国家的主权范围，体现国家的政治主张，具有严肃的政治性、严密的科学性和严格的法定性。我国版图在地图上的表示正确与否，直接涉及我国的领土主权完整和民族利益。”《地图管理条例》经2015年11月11日国务院第111次常务会议通过，2016年1月1日起施行。目录立法背景1重点内容2贯彻实施3立法背景1995年国务院颁布《中华人民共和国地图编制出版管理条例》为什么还需要重新制定《地图管理条例》？立法背景法律关系都是由主体、客体和内容三个要素构成。从1995年颁布的《中华人民共和国地图编制出版管理条例》看从事地图的编制、审核、出版等活动的单位地图地图管理各项相关制度规定主体客体内容20年间，这三个方面均发生了诸多重大变化与时俱进立法背景——1.1市场主体发生了变化单位管理体制过去政府按计划立项实施。部门体制，地图编制队伍分别隶属于各有关部门如：原地矿部所属测绘队伍负责地质地图、矿产资源地图等专题地图的编制现在各专业部门组织编制地图的职能逐步弱化，部门所属的测绘队伍逐步脱钩，成为市场主体，地图编制逐步向社会开放，地图编制主体逐步多元化。立法背景——1.1市场主体发生了变化地图市场主体过去划分了中央、地方、专门、专业出版社，分别规定不同的地图出版范围。现在改制转企，取消按部门和行政级别划分、放开出版范围。导航地图服务商、互联网企业进入市场。立法背景——1.2地图本身发生了变化编制方法过去现在实地测量人工编绘航摄遥感数字化制图立法背景——1.2地图本身发生了变化承载内容过去现在六大要素：水系、地貌、土质植被、居民地、交通网、境界餐饮外卖涵盖衣食住行的各类兴趣点（POI）商场室内交通路况医疗卫生立法背景——1.2地图本身发生了变化表现形式过去现在平面地图、线划地图三维立体地图、影像地图、街景地图立法背景——1.2地图本身发生了变化服务方式过去现在纸质、单向、静态电子（互联网、手机）交互、动态立法背景——1.3管理内容发生了变化监管内容过去现在地图质量（及时更新、表达准确）、知识产权是否符合国家政治立场、主权及安全监管重点地图市场监管、地图审核地图市场监管、地图审核、互联网地图监管、地理信息公共服务、版图意识宣传教育管理内容市场检查、受理举报互联网地图监控系统监管手段法制环境过去现在立法背景——1.3管理内容发生了变化1.老《条例》与为作上位法的1992版《测绘法》一致，按基础测绘和专业测绘分类管理2.行政处罚规定相对薄弱，而且只针对出版社。配套的部门规章也未设定行政处罚1.《测绘法》2002年修订后，明确编制地图均属于测绘行为，不再分类，实行统一监管2.《行政处罚法》对设定行政处罚作了严格规定，处罚不足的问题将通过新《条例》弥补立法背景——1.4法制制度亟需完善（1）缺乏全环节的地图管理随着地图广泛被插附在报刊、网页、视频，以及附着在各类产品上，亟需把法律规定从原来管理地图的编制、出版环节，拓展到对展示、登载、流通、引进、生产、加工等各环节加强管理，规范非出版社单位编制及公开展示地图的行为。科士镁英文版世界地图办公桌垫案科士镁（上海）贸易有限公司向澳大利亚出口1001件英文版世界地图办公桌垫，地图内容表示存在将台湾、香港表示为独立国家，漏绘钓鱼岛、赤尾屿，南海海域的岛屿归属线绘制错误，我国阿克赛钦地区、西藏自治区察隅等地区附近的国界线绘制错误等严重问题，2012年被查处。由于制度缺失，仅对科士镁没收了违法地图，因法律处罚条款的缺陷，无法给予其他处罚。立法背景——1.4法制制度亟需完善（2）互联网地图服务亟需加强监管互联网地图服务蓬勃兴起互联地地图网站日均访问量超过7000万手机地图用户达6.05亿带来的问题存在展示国家版图有误、涉密地理信息失泄密、个人隐私泄露等问题立法背景——1.4法制制度亟需完善（3）地理信息安全监管形势严峻向用户提供信息标注功能的互联网地图网站，具有信息量大、交互密集、更新迅速、地理信息关联度高等特点，由于缺乏对标注内容的有效管控，存在大量涉密地理信息，极易导致失泄密事件发生，危害国家安全。前几年，广东省国土资源厅会同深圳市规划土地监察局对涉嫌非法展示涉密地理信息的月光论坛网站进行了调查。经查，该网站设置了中国核试验爆炸地点、中国军用机场、中国军事设施收集等8个板块，收集了网友在境外网站谷歌地球上标注的舰艇、雷达站、核冶炼厂等涉密军事信息和地理坐标，对国家安全造成严重隐患。月光论坛非法展示涉密地理信息案立法背景——1.4法制制度亟需完善（4）地图审核管理层级偏高十二五以来，全国地图审核总量年均增长12.3%，其中国家局受理审核量年均增长21.5%，省级部门审核量年均增长仅2.5%。国家局受理审核量占全国的58.2%，数量大，压力大，区域性地图量大，非常有必要适度下放审核事权。立法背景——1.4法制制度亟需完善（5）地图事关国家主权、安全和利益地图是国家版图的主要表现形式，是国家主权和领土完整的象征，体现了国家在主权方面的意志和在国际社会中的政治、外交立场。近年来，在黄岩岛、钓鱼岛、南海诸岛等岛屿归属问题引发的外交事件中，外方多次借地图说事，我国也多次以地图作为重要证据予以严厉驳斥，但有些环节的漏洞造成我方被动。2015年2月23日，日本自民党议员原田义昭“如获至宝”地发现一张1969年中国国家测绘总局发行的地图使用日语名“尖阁诸岛”来标记钓鱼岛。日本外务大臣岸田文雄评价其为“贵重的资料”，首相安倍晋三表示“就像这份资料所展示的，‘尖阁诸岛’不论在历史上还是在国际法方面都是日本的固有领土”，应该把其当作“最新资料”使用。李克强总理对此作出批示，要求加强地图编制管理工作。张高丽副总理要求国土资源部、测绘地信局严格地图资料管理，加强地图市场监管，坚决防止类似情况发生。地图编制疏漏造成我方外交被动立法背景——1.4法制制度亟需完善123456重点内容重点内容确立地图统一监管体制促进地理信息产业发展完善地图管理制度强化事中事后监管规范互联网地图服务维护国家主权、安全和利益重点内容——2.1确立地图统一监管体制（1）明确了测绘地理信息部门的地图统一监管职责取消了专题地图和普通地图的划分、专业地图出版社和非专业地图出版社的出版范围分工修改依据2002年《测绘法》已经取消了基础测绘和专业测绘的划分，相应地，也不必再划分普通地图和专题地图；各部门的地图编制队伍已脱钩进入市场，纳入测绘资质统一管理；管理实践中已不再分类，实行统一管理重点内容——2.1确立地图统一监管体制（2）地图统一监管职责延伸到县级以上明确县级以上地方人民政府负责管理测绘地理信息工作的行政部门负责本行政区域地图工作的统一管理从原来中央和省两级管理体制延伸到县级以上四级管理体制具体职责包括：①通过地理信息公共服务平台向社会提供地理信息公共服务；②编制公益性地图并向社会公布；③加强对互联网地图数据安全的监管；④对地图违法行为的监督检查；⑤加强地图质量监管中央省市县重点内容——2.1确立地图统一监管体制新旧《条例》地图监管体制对比1995版《条例》2015版《条例》管理体制横向分部门管理，将地图划分为普通地图与专题地图。专题地图由专业部门管理。测绘地理信息部门负责地图工作的统一监督管理纵向国务院和省两级测绘行政主管部门县级以上测绘地理信息部门编制地图是否需要测绘资质普通地图需要统一管理，都需要专题地图不需要谁来负责地图审核普通地图测绘行政主管部门审核统一由测绘地理信息行政主管部门审核专题地图专题地图的专业内容报有关专业部门审核历史地图、世界地图和时事宣传图，报外交部和国务院测绘行政主管部门审核重点内容——2.1确立地图统一监管体制（3）实现地图全流程监管名称从《地图编制出版管理条例》变为《地图管理条例》管理环节完善，从仅仅管地图的编制和出版，扩展到地图编制、审核、出版、出口、引进等各个环节适用范围扩大，不仅规范公开出版、展示的地图，还对展示、登载的地图、附着在产品上的地图、特别是对互联网地图进行管理引进编制审核出版出口重点内容——2.2完善地图管理制度（1）地图编制七个应当现势性：应当选用最新资料并及时更新正确性：应当正确反映各要素地理位置、相互关系等适用性：应当符合地图使用目的政治性：应当在世界地图或全国地图中完整表示的规定合法性：应当执行国家标准，遵守有关内容表示的规定权威性：应当使用依法公布的重要地理信息数据安全性：应当使用经保密技术处理的测绘成果重点内容——2.2完善地图管理制度（2）地图审核目的：防止向社会公开的地图出现危害国家主权和安全的问题按照“简政放权、放管结合、优化服务”要求，完善了地图审核许可制度1995版《条例》2015版《条例》明确地图审核范围出版、展示地图向社会公开的地图（景区图、街区图、地铁线路图等内容简单的地图除外）缩短地图审核期限30日20个工作日7个工作日（时效性要求较高的时事宣传地图、图书报刊插图）即送即审（应急保障等地图）下放地图审核权限国家、省二级审核国家、省、市三级审核不收地图审核费用未明确是否收费明确不收取重点内容——2.2完善地图管理制度（3）地图出版明确划分出版行政主管部门与测绘地理信息行政主管部门的监管职责取消了对地图出版权限的划分，只要出版社取得了相应地图出版业务范围，就可以出版地图明确出版物中可以插附经审核批准的地图不得出版未经审定的中小学教学地图出版地图，应当按规定免费送交样本地图著作权应受法律保护重点内容——2.3规范互联网地图服务（1）互联网地图服务管理实践互联网地图服务走进千家万户2015年9月，百度地图覆盖的道路超过600万公里，兴趣点达3800万个，用户数超过3亿。2015年仅十一期间，高德地图用户驾车导航的总里程接近12亿公里，“躲避拥堵”功能就为全国用户节省超过100万小时。截至2016年1月底，高德地图用户数已超过五亿。2016年春节期间，腾讯地图开放平台每天的位置定位请求超过100亿次。天地图-丝绸之路地图高德地图-城市交通拥堵地图腾讯地图-全国加班指数百度地图-春节大迁徙地图重点内容重点内容——2.3规范互联网地图服务2010年起，国家测绘局将互联网地图服务纳入测绘资质管理，但依据仅是规范性文件，亟需将制度上升到法律层面。“十二五”期间，组织研发了互联网网站7万余次，检定地理信息近83000条，发现“问题地图”图片2367个、违规POI标注6081个。五年来，共处置中国铁路客服服务中心网站、中国国际旅行社总社有限公司等千余个存在“问题地图”的网站。2010年，国家测绘局颁发首批互联网地图服务甲级资质。截至2015年底，全国共有互联网地图服务资质单位436家（甲级195+乙级241），地图编制资质单位612家（甲级99+乙级513），导航电子地图制作单位13家。重点内容——2.3规范互联网地图服务（2）互联网地图服务管理制度管资质重点内容——2.3规范互联网地图服务管保密管安全管信用实行市场准入，应当取得互联网地图服务资质明确互联网地图服务的内涵，3种活动属于提供互联网地图服务：地理位置定位、地理信息上传标注、地图数据库开发数据库不得存储、记录在地图上不得表示的内容单位和个人不得上传、标注在地图上不得表示的内容互联网地图服务单位对获取的涉密信息应当保密存放地图数据的服务器应当设在中国境内实行互联网地图安全审校、数据备案等安全监管制度推进行业信用体系建设（3）保护个人信息收集、使用用户的个人信息，应当经过用户同意不得泄露、篡改、出售或者非法提供用户的个人信息应当采取技术措施等，防止用户的个人信息泄露、丢失重点内容——2.3规范互联网地图服务《华尔街日报》曾对101款热门智能手机应用进行了调查，结果显示47款应用会以某种方式对外发送手机定位信息。中央电视台2013年“3·15”晚会曾对安卓手机软件搜集用户地理位置信息等进行了深入报道，当时