关于经济技术开发区盘活低效用地情况的调研报告

关于经济技术开发区盘活低效用地情况的调研报告全面盘活开发区低效用地，有利于推动土地资源优化配置，缓解土地供需矛盾，为高质量发展提供用地保障。我市开发区现有低效用地*亩。为总结先行先试地区经验，推动全市开发区积极盘活低效用地、构建土地高效利用长效机制，我们对*经济技术开发区盘活低效用地情况进行了调研，形成了调研报告。一、*经济技术开发区盘活低效用地情况*经济技术开发区原洛龙产业集聚区部分规划建设用地总面积*亩，其中商住用地*亩、占*%，道路绿地和公用设施用地*亩、占*%，产业用地*亩、占*%。截至*年底，可用产业用地仅余*亩。同时，*经济技术开发区尚有低效用地*亩，涉及*家企业。*年开展用地提质增效行动以来，累计盘活低效土地*亩、占总量的*%，规上工业企业产值增长*%，亩均税收增长*%，实现了产业发展空间和亩均效益“双提升”。*经济技术开发区主要从以下几个方面开展了积极探索：（一）明确以亩均效益为核心的综合认定标准。明确认定标准、摸清土地底数是盘活低效用地的前提和基础。*经济技术开发区坚持以亩均效益为核心指标，参照《*省产业集聚区企业分类综合评价办法》和《*市推进低效工业用地再开发实施细则》等文件要求，建立综合认定标准体系，对园区内工业、科研、仓储用地明确了产业转型、停建缓建、开发未达标、停产半停产、产出未达标、其他类型等*大类*种低效使用的情形（详见附表）。对园区企业按照亩均税收、亩均主营业务收入、亩均利润、研发投入强度、单位能耗总产值、单位污染排放税收等*项指标划分为A、B、C三类，其中A类为优先发展类、B类为鼓励提升类、C类为倒逼转型类，C类企业用地被认定为低效用地。（二）实行差异化要素供给政策。坚持正向激励和反向倒逼相结合，对企业实行差异化要素供给政策，倒逼低效用地盘活。支持A类企业做大做强，优先保障用地、用能、用水、排污总量和融资需求，优先纳入创新引领型企业培育名录、推荐申报财政性资金项目。鼓励B类企业改造提升，支持实施“三大改造”，建设技术中心，适度保障用地、用能、用水、排污总量和融资需求。鼓励C类企业自主开发或自行招商优质项目，可享受土地规划手续等要素保障优先办理、给予新项目产业引导资金奖励，主动交予政府收储的，可享受再次招拍挂收益部分*%比例的一次性资金奖励。对无盘活意愿的C类企业，限制申报各类竞争性财政资金和优惠政策，限制新增用能、用水和排污总量需求，探索实行差别电价、阶梯水价等差别化能源资源价格。实行严格的规划执法检查和综合执法检查，倒逼低效企业转型或退出。（三）采取以市场化手段为主的盘活模式。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，探索以市场化手段为主、行政司法手段为辅的多种盘活模式。招商开发一批。根据园区主导产业和准入要求，“一地一档”、“一企一策”制定招商方案，鼓励帮助企业通过股权转让、分割出让、租赁、产业升级等方式引进合作伙伴进行重组整合、引入新项目，实现低效用地再开发。比如，*德尔康药业全资收购*协丰钨钼建设民生现代医药物流分拨中心，洛硬工数控通过债务重组和厂房分割转让引进*航辉科技和普瑞曼环保公司。目前，以招商开发模式盘活低效用地*亩，占盘活总量的*%。收储出让一批。对规划用途没有改变、原产权人没有开发意愿的低效用地，通过资产收购或依法征收等，统筹实施土地储备、公开出让，确定新的土地使用权人。依法处置一批。建立政府和法院联动机制，理清涉及司法查封或者抵押的闲置低效土地债权债务关系，通过破产重整、政府收储等方式依法处置，推进债务化解和土地盘活。（四）建立高效协同的工作机制。树立“一盘棋”思想，系统谋划、分类推进，确保低效用地盘活工作有力有序开展。成立以区委书记为第一组长，区长为组长，区发改、科技、财政等部门主要负责同志为成员的领导小组，设立招商开发、收储出让、依法处置三个专班，建立联席会议制度，统筹推进低效用地盘活工作。研究制定实施方案，规范认定标准，细化实施程序。坚持分类推进，实施建档立卡、动态监管措施，做到“一宗一卡”、“一地一档”、“一企一策”，明确工作目标、评价标准、时间节点和责任人，形成“工作项目化、项目目标化、目标节点化、节点责任化”的工作推进机制。二、对*经济技术开发区模式的思考（一）盘活方式多样，但市场化手段运用还需进一步强化。*经济技术开发区探索了招商开发、政府收储、依法处置等模式，综合运用股权转让、分割出让、租赁招商等方式引进合作伙伴、引入新项目，有效盘活园区低效用地。但是，采取政府收储、依法处置等行政和法律手段盘活的超过半数，与先进地区以市场化手段为主的模式相比，盘活手段相对较少，市场化程度较低。全市其他开发区与洛龙相比，情况更不乐观。市场化运作在融资、经营、处置等方面都更加灵活，土地盘活效率更高；政府收储和依法处置则存在土地权属界定难、再开发周期长、财政压力大等问题，难以实现高效盘活的预期目标和日趋迫切的用地需求。（二）盘活成效明显，但存在园区空间碎片化和主导产业不突出的风险。*经济技术开发区先行先试，方向明确、路径清晰，已盘活近三分之一的低效用地，其余地块按照“一地一档”、“一企一策”正在有序推进。但是，目前盘活的地块分布较散且单块面积较小，增加了再开发利用的难度。由于再招商难度大、入园企业与主导产业匹配较为困难，易造成园区空间碎片化和主导产业不突出。从全市来看，各开发区盘活低效用地普遍缺少全盘谋划，存在造成园区空间使用碎片化、主导产业不突出的风险。比如，*经济技术开发区目前盘活的地块中，除政府收储的亚洲啤酒有限公司地块外，均未超过*亩，再开发利用空间较小。针对这一问题，上海、浙江等先行地区探索实施低效园区整体转型、“腾笼换鸟”，使土地集中连片，更便于整合利用、集中开发，这种做法具有借鉴意义。（三）各方积极性得到激发，但利益驱动机制还需进一步完善。*经济技术开发区通过盘活低效用地，引进新企业新项目，园区产业布局得到优化，部分“僵尸企业”起死回生，有效提振了政府和市场主体的信心。但是，低效用地大多形成时间长、权利主体复杂、处置难度大，由于缺乏合理的低效用地再开发利益分配机制，难以有效调动地方政府和相关企业的积极性。目前，我市多数开发区都有存量土地，在引入新项目时，存在与其啃低效用地的“硬骨头”、不如直接使用存量用地的惯性思维。在政府方面，实践中，为了更好激发企业的积极性，盘活土地的增值部分均以不同方式返还给了企业，不仅得不到直接收益，而且领导干部还要承担一定的违规风险，因此，政府主动盘活的动力不足。对企业来说，持有土地的成本较低、仅需缴纳土地使用税等少量费用，而土地再开发不仅要投入大量资金，还要面对市场风险，没有利益驱动企业很难产生再开发的意愿。政府不积极、企业不主动，就导致了土地资源紧缺与土地粗放低效利用并存的矛盾状况。（四）差异化资源要素配置机制初见成效，但仍需进一步深化细化。*经济技术开发区在全市率先开展企业分类综合评价，出台对低效用地企业实施差异化资源要素配置的规定，形成资源要素配置和企业效益相挂钩的正向激励与反向倒逼机制，为全市盘活低效用地提供了可借鉴的经验。但是，推进差异化资源要素配置刚刚起步，在实践中，面对情况各异的企业，缺乏操作性强的具体细则。部分停产半停产企业对水、电、气、排污权等基本没有需求，差异化配置政策对此类企业起不到倒逼作用。在信贷、担保、税收等方面，市区两级多为上级政策的执行者，缺乏差异化执行的自由裁量权，部分“土政策”存在与上位规定冲突的风险。在差异化资源要素配置政策的制定与实施中，还需注意“度”的把握，防止对营商环境评价产生负面影响。（五）开展了多部门综合执法，但尚未形成联动机制。*经济技术开发区采取加大对低效用地企业环保、安全、消防等方面监管执法频次，结合产业结构调整、违章建筑整治等工作组织开展综合执法等措施，有力倒逼了低效用地企业转型提升和退出。但由于排查、认定和实施盘活低效用地工作涉及部门多，各部门工作目标、重点和政策法律依据不同，部门间信息共享、工作协同联动不够。比如，由于缺乏信息沟通机制，*经济技术开发区低效用地企业奥瑞特铜业破产拍卖时，开发区不知情，土地险些被不符合园区准入产业类型的企业竞得。在组织开展联合执法方面，一些相关职能部门认为这项工作是土地管理部门的事情，与自己没有太大的关系，参与积极性不高，导致各职能部门之间联动不够，合力氛围不浓，联合执法机制还不够成熟定型。三、工作建议（一）加快政策法规制定。尽快出台我市关于低效用地认定和处置规定等地方性法规，对低效用地认定程序、认定标准、处置方式和保障措施等进行明确规定，为县区政府及相关部门工作提供法律依据。完善配套政策，加强对各开发区盘活低效用地工作的规划、财税金融等政策保障。（二）完善市场化盘活模式。坚持依法依规、市场化方式、最大限度发挥土地效益原则，通过协商收回、协议置换、退二优二等多种措施，推动低效用地腾退出清。统筹突出主导产业和“一企一策”分类盘活，既围绕园区主导产业制定整体盘活计划，避免园区产业布局和空间使用碎片化，又要根据低效用地企业实际情况因企制宜，确保土地整体高效利用。统筹正向激励和反向倒逼，建立完善低效用地再开发利益分配机制，对于低效用地再出让、再开发带来的增值收益，按照一定比例以产业引导基金等形式分配给原土地使用权人，调动其盘活积极性；建立落后产能退出机制，完善企业综合评价体系，实行工业用地全生命周期管理，强化履约监管，加快推动“倒逼转型类”企业“腾笼换鸟”。（三）完善土地供应制度。充分运用建设用地“增存挂钩”政策，把低效用地存量作为分解下达新增建设用地计划时的重要测算指标，倒逼各城市区盘活存量土地。完善土地出让制度，在土地挂牌出让时，将每块建设用地的规划建设标准、能耗标准、污染排放标准、产业导向标准、单位产出标准等予以明确，并纳入土地供应合同或协议，从源头上防范新的低效用地产生。优化产业用地供应，加强供需对接，推行“标准地”出让、弹性出让、“带项目”供应等工业用地配置方式。完善建设用地二级市场，优化存量土地交易流转程序，压缩办理时限，健全服务和监管，提高存量土地资源配置效率。（四）建立差异化资源要素配置机制。建议学习浙江海宁经验，对企业分类实施差异化的用地、用能、排放、信贷等政策，推动资源要素向高产区域、高端产业、优质企业集聚，倒逼低产区域、低端产业、低效企业加快转型升级。突出针对性和操作性，制定差异化资源要素配置实施细则，从分类分档减免土地使用税、差别电价、阶梯水价、用能总量核定和交易等方面细化量化具体执行标准。配套建立实施差异化资源要素配置机制的容错免责制度，推动形成敢执行、善执行的良好氛围。（五）加强部门协同联动。充分发挥市开发区用地提质增效行动领导小组统筹协调作用，建立健全联席会议、台账动态管理、督导检查、考评奖惩等推进机制，定期研究部署重点工作、协调解决存在问题，形成市、县、开发区“三级”联动工作推进机制。完善领导小组成员单位信息沟通机制，建立企业低效用地即时预警、动态监管、司法处置提醒告知等制度。强化多部门联合执法，建立自然资源、生态环境、市场监管、税务等部门联合执法机制，运用综合手段倒逼低效用地企业加快转型升级或有序退出。