宁波市军转干部培训课程系列之一

宁波市军转干部培训课程系列之一：“三维”时代的公共管理宁波市政府发展研究中心赵全军2008，2讲师简介赵全军，复旦大学管理学博士，现任宁波市政府发展研究中心副处级调研员；兼任宁波大学法学院公共管理系副教授，硕士生导师；主要研究领域主要从事人力资源管理、公共政策、农村治理等方面的研究；先后多次为宁波市政府、市人大、市人事局、宁波海关、雅戈尔公司、镇海炼化公司、自来水公司、公交公司等机关、企业做过“沟通技巧”、“领导艺术”、“管理心理学”、“人力资源管理”、“公共管理”、“目标管理”等方面的专题讲座。所承担的研究课题（一）1、社会转型中的农村公共物品供给机制研究；2、新农村建设中的义务教育供给机制研究；3、中国农村义务教育供给机制研究;4、宁波农村教育状况调查;5、农村公共政策与农村社会发展；6、社会主义新农村建设的理论与宁波的实践;所承担的研究课题（二）7、社会转型中的整合与统筹：宁波社会主义新农村建设的实践与探索;8、宁波都市化发展战略研究；9、民主制行政理论与中国行政改革；10、企业信用信息公共服务平台的构建及其示范意义；11、市场化进程中的高校房产管理机制研究。一、公共管理是什么？（一）引子：如何来理解公共管理者和公共管理活动1、“公共管理—地球上最容易观察的但最不容易理解的现象”…刘邦、阿拉法特、毛泽东、周恩来、林肯、丘吉尔、斯大林、罗斯福、戴高乐、卡斯特罗、曼德拉、习近平、在座的各位…公共管理者无处不在，伟人无处不在，他们分别有什么样的治国之术呢？你是否理解其中的精妙之处呢？2、中国公共管理领域的生态场（一）：（1）官场之最：公共组织行为方式的异化最难找的部门:有关部门；最难捉摸的话:研究研究；最神秘的机构:组织上；最大的官:一把手。中国公共管理领域的生态场（二）（2）机关的生态场：公共组织的运行方式机关是一个适者生存的生态场，不仅要看能力，还要看能耐；不仅要讲工作，还要讲操作；不仅要懂得卖力，还要懂得卖乖。（3）为官之道:公共组织的处事原则为领导干100好事，不如与领导一起干1件坏事；领导带着你一起干1件坏事，那肯定有100件好事等着你。中国公共管理领域的生态场（三）（4）中国式的干部作风—公共组织的工作作风有人说中国现在的干部：“绕着”实事求是“进”；“背着”实事求是“学”；“离开”实事求是“干”。（5）李鸿章的表达—公共组织的人员要求李鸿章：天下最容易的事，便是做官，倘使这人连官都不会做，那就太不中用了。问题与启示（一）：问题：上述所表达的现象是公共管理的知识、方法、艺术，还是经验？在“官”的场域中，除了知识、方法、技能，你还需要什么？问题与启示（二）：启示：公共管理是普遍存在而又影响巨大的；公共管理是生动的、复杂的、多变的，虽有规律，但无定势；认识公共管理现象不仅需要理论、知识，更需要实践和体验，所以，要有高超的公共管理艺术是不仅需要“学”，而且需要亲自去“悟”。（二）公共管理究竟是什么？1、西方学者的理解西方学者一般从以下三个角度来考察和理解公共管理：从小政府观点看，认为公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动；从大政府观点看，则认为公共行政就是立法、司法和行政三大部门所有的机构所进行的管理社会事务的活动；认为行政是与政治相对应的活动，是政策的执行——古德诺。2、我们的观点（一）（1）我们可以从两个层面上来理解公共管理：一是把公共管理看成是一种活动；二是把公共管理看成是一个理论体系。（2）作为一种理论范式，公共管理的理论体系随着实践的发展而不断的发展，在不同的实践情境下呈现出不同的特征，总地看来，其经历了行政管理理论范式、公共行政理论范式、公共管理理论范式。（3）我们今天将沿着公共管理理论范式的发展历程来分析、探讨不同时期公共管理活动所呈现出来的特点和趋势。3、公共管理的特征（作为一种活动）（1）当把公共管理看成是一种活动时，公共管理就是公共部门运用公共权力，依靠公共财政，有效管理社会公共事务，实现公共利益的活动过程；（2）从目标上来讲，公共管理以实现公共利益和维护统治为目标，其中公共利益主要体现为经济发展的效率（经济调节、市场监管）和社会发展的公平（社会管理和公共服务）；而维护统治主要是指出执政的政党巩固自身权力地位的诉求。3、公共管理的特征（作为一种活动）（2）从功能上讲，为了保证公共利益的实现，公共管理要履行以下几种功能：制度功能—通过规则、政策的制定，协调和处理社会各种关系和利益，在整体上维持社会生活的正常运行；服务功能—提供各种公共物品和公共服务；维护功能—维护国家安全、社会稳定、保护环境资源；矫正功能—弥补市场缺陷。3、公共管理的特征（作为一种活动）（3）从公共管理的基础上讲，合法性，即使公民的认可程度是公共管理唯一基础，没有了合法性，公共权力和公共财政也就无从谈起，为了获取这种合法性，每个政府都各显神通。（三）公共管理理论体系的历史演进1、行政管理（1）行政管理理论范式产生的背景：A、公共事务的广泛存在；B、企业管理的科学化的推力和政府腐败的压力；C、相关理论发展提供的理论支撑；（A）威尔逊、古德诺的政治——行政二分内容：首先，政府过程有两部分，一个是政治活动，即由选举出来的政治家负责决策以及监督政策执行，他们是有任期的，另一个是由公务员系统专门负责执行政策，他们是通过考试聘任的，是职业化的常任制；其次，公共行政是由普遍规律的，行政研究可以成为一门科学；再次，行政将成为政府的中心。意义：首先，价值中立、职业化、专业技能和功绩制可以保证行政效率的提高；其次，有利于公共管理活动的民主化。（B）韦伯的科层制首先，知识性原则——行政管理工作专业化；其次，职业化原则——是生存之本而非附带的兼职；第三，非人格化——聘用、晋升、处理公务不受人际关系影响；第四，权力法定—世袭的权力、法理型权力、魅力型权力；第五，层级节制的权力体系——下级服从上级并形成序列；第六，执行能力——而非制定或设计政策能力。（2）行政管理理论范式的内容1）标志：行政管理阶段行政学的第一阶段，它是行政学的形成阶段，属于传统的公共行政范畴，其标志是1882年威尔逊的行政学开山之作《行政学之研究》的发表。2）价值和重点：一是追求效率最大化；二是主要关注政府本身，即通过改变政府本身来提高效率。（2）行政管理理论范式的内容3）内容：A、以行政效率为价值取向；B、有着严格等级组织模式——金字塔式；C、规则至上的组织原则；D、中立、常任、考任的人事制度；E、非人格化的管理原则。（3）行政管理范式问题1）政治逆向控制—政治家控制公务员是很困难，公务员反过来影响政治家；2）效率低下—垄断导致了动力和活力缺乏；3）不能有效满足公民的需求—竞争的缺乏导致公共物品品种单一、质量低下；2、公共行政理论范式（1）公共行政理论范式产生的时代背景1）是对行政管理范围的确定—区分私人部门中的行政管理活动；2）是对行政体系性质的确认—区分统治行政和管理行政；3）是对行政体系功能的强调—追求公平还是效率？2、公共行政理论范式（2）公共行政理论范式的内容1）产生的标志：1968年弗里德里克森的《走向一种新的公共行政学》的诞生；2）内容A、我们如何在可供利用资源的条件下提供更多更好的服务(效率)；B、我们如何少花钱而保持特定的服务水平(经济)；C、这种服务是否增进了社会公平。3、公共管理理论范式（1）公共管理理论范式产生的时代背景1）传统理论范式在实践中遭遇了危机——政府失灵—财政危机、管理危机、信任危机；（2）相关理论的发展3、公共管理理论范式A、公共选择理论：政府之所以会失败，主要是因为公务人员的自利性和缺乏竞争；政府的活动过程实际上是一个类似于市场的交易过程；所以，要缩小尽量缩小公共部门的范围，引进竞争机制；3、公共管理理论范式B、委托——代理理论：公共管理活动实际上就是选民、政治官员、公务员之间的委托—代理关系；而委托代理关系存在的道德风险和代理成本的问题；所以，为了防止问题的发生，应向基层放权、引入竞争；C、交易费用理论——清晰的产权界定对于优化资源配置和提高经济效率至关重要，是效率的保障。3、公共管理理论范式（2）公共管理理论范式的内容首先,淡化公共产品供给主体的性质，允许其他组织参与治理；其次，引如竞争机制，建构起多元的供给机制；再次，以“顾客”的需求为导向。（3）新公共管理运动1）英国的实践：A、引入私人部门的管理技术—内部改革；B、公共服务私有化阶段——走向外部改革；C公共服务代理化阶段——对私有化的补充；D、公私合作——形成伙伴关系、协调治理。（3）新公共管理运动2）美国的实践：A、掌舵而不是划浆B、授权而不是直接提供服务；C、在公共服务中引进竞争机制；D、重使命而非繁文缛节；E、更加关注效果而不是投入；F、重预防而非治疗；G、顾客导向而不是为了官僚们的需求；H、有收益而不是浪费；I、由等级制到参与和协作；J、通过市场力量而非行政权力来调节。4、公共管理理论范式三个发展阶段的比较主体客体目标关注重点价值取向组织构造管理方式行政管理公共组织公共事务效率关注政府内部管理工具主义金字塔式的等级结构；命令与服从关系行政式的、直接式的、自下而上的公共行政公共组织公共事务公平关注行政体系性质、职能等价值问题价值主义金字塔式的等级结构；命令与服从关系行政式的、直接式的、自下而上的公共行政公共组织公共事务效率关注顾客需求工具主义扁平化的组织结构；伙伴式、契约式的合作关系市场式的、间接式的、双向互动的二、“三维”时代背景下的公共管理的影响因素（一）什么是“三维”时代1、文化的时代（1）文化决定行动的方向，解决“做什么”的问题。（2）崇尚自由、价值体系多元的时代，不解决“做什么”的问题是很难成就一番事业。2、知识的时代（1）知识是有关做事的正确的方法和手段，解决的是“怎么做”的问题。（2）知识经济时代里，没有知识，就没有行动的能力和创造财富的机遇。3、信息的时代（1）是关于真假的问题，是对事物的描述，有真有假；（2）信息是决策的依据，是知识发挥作用的前提；（3）信息是地位和财富的象征。（二）“文化”对公共管理产生的影响：文化常常缺乏或者冲突1、文化的重要性（1）案例一：9.11事件的深层次内涵—文化冲突将成为21世纪的核心冲突；（2）案例二：联想整合的困境——文化的冲突是整合的最主要的阻力；（3）案例三：教师搭顺风车的故事——文化差异无处不在；（4）案例四：警察查身份证的故事——文化的影响力是无形的，但又是深刻而无处不在的；（5）案例三：法轮功的启示（围攻中南海、董存瑞舍身炸碉堡等）——文化决定了人的行为心理和行动的内在激励。结论：文化无处不在、文化的影响无处不在、文化的冲突无处不在，因此，公共管理必然会受到文化极大地影响。2、给公共管理带来挑战的文化因素（1）上海人、北京人、浙江人的区别—多元并存的文化、自由流动的个体—导致价值的冲突和文化的整合困境—集体行动的逻辑——“公共事务”灾难1）成长文化：家庭文化、时代文化2）地域文化：饮食、性格、行为3）专业文化：专业的锻造影响人的思维和行为；4）职业的文化：职业会带来思维和行为的惯性上海：精明、小气、细节、务实（白领）；北京：粗放、务虚、豪气（政客）；浙江：睿智、开拓、创新（企业家）。2、给公共管理带来挑战的文化因素（二）（2）柏杨的比喻—个人主义盛行—从个体而言，导致团队精神、公共事务的参与精神的缺乏；从组织的角度来讲，导致整体观念的缺乏，极易形成部门或地区的本位主义。（3）老外的表达—有关系没关系；没关系，有关系——规则精神的缺乏——导致非人格化的治理难以实现（4）开会的故事——真实的信息的难以获取——科学的决策难以形成。（二）知识对公共管理的影响：知识经常无效1、知识经常缺乏文化的支持：文化的更新滞后于知识的更新——导致先进的公共管理知识在中国“水土不服