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民办教育热点难点研究综述徐冬青《面向21世纪教育振兴行动计划》提出“公办学校和民办学校共同发展”，预示着民办教育今后将有一个飞跃性发展。发展需要规范，规范需要研究。研究民办教育重大问题是构建民办教育理论，指导民办教育实践，制订民办教育政策的前提。本文拟对当前民办教育在实践、理论、政策层面中的主要问题及其争鸣情况作一综述。一、何谓民办教育？“名不正则言不顺”。民办教育称谓问题，属于教育分类学范畴。民办教育的“正名”是人们对民办教育本质特征认识的反映。民办教育称谓问题包括民办教育的概念界定和分类两个方面。概念界定是划分民办学校类型的依据和标准。国际上通常从办学主体和经费角度界定“私立学校”，即办学主体非政府，办学经费主要由学校自筹。国内关于称谓的提法有多种角度，比如：从历史遗传上来看，有人认为应当沿用我国传统“私学”叫法，即“私人办学”；从我国目前的有关法规文件来看，有人认为应当与我国现有法规文件保持一致，叫“社会力量办学”；从与国际接轨的角度来看，有人认为时下的“民办学校”就是“私立学校”，因此应叫“私立学校”；从我国所有制性质来看，有人认为“民办学校”与“私立学校”无论在内涵还是外延方面都应有所区别，从中国实际国情出发，叫“民办学校”最合适妥当。这样，在民办教育概念上，仁者见仁，智者见智，其争论焦点集中在“民办学校”和“私立学校”区别上。一种观点认为，民办学校就是私立学校。什么叫“民办”？根据国家教委颁布的《民办高等学校设置暂行规定》，“民办高等学校，系指除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织及公民个人，自筹资金，按本规定设立的实施高等学历教育的教育机构。”这里“民办”有两层意思：一是学校所有权归学校设置主体“民”；二是学校的经营管理权也归学校的设置主体“民”。这里的“民办”实际上就是“私立”，叫“民办学校”含混不清，也不科学。而“私立学校”一可以与国际上通行提法接轨，便于国际联系和合作；二可以体现与我国历史上私立学校的连续性；三可以为立法提供方便。之所以称“民办”，而不是“私立”，主要是由于意识形态影响。而各国实践表明：私立学校与国家社会制度没有必然联系，如同计划与市场，都是发展经济的手段，不存在姓“社”姓“资”问题一样，公办学校与私立学校是一个国家发展教育的手段，与社会制度没有必然因果关系，资本主义国家有公办学校，社会主义国家有私立学校，正常现象。一种观点认为，民办学校与私立学校不同。我国社会经济制度处于公有制为主体，多种经济成份并存且允许公有制实现形式多样化的复杂局面。因此，从办学主体角度，有私有和公有之分。由于公有实现形式又有别，因此对于这类办学主体的性质确定就更困难，国有企事业所办教育机构，称为“公办”似有不妥，称为“私立”也不确切，用“私”字很难全面概括；用“民”字既是约定俗成，又能符合公众心态，而关键是“民”字能说明问题，不会将问题简单化。所谓“私立学校”充其量只是“民办学校”的一种类型而已。一种观点进一步认为，承认“民办学校”还应对“民办学校”进行语义分析。因为，“民”是同“官”（官府）对举的概念，而“公”是同“私”对举的概念。两组对应词，错位对举，容易造成“民办学校”都属“私立学校”的误解。在“民”一词的单数用法上，民办学校可指私立学校；而在“民”一词的复数用法上，它又可指称公民合作办学。“民办学校”的“办”字有“举办”和“经办”两种意思。笼统一个“办”字，不足以分清学校产业所有权与经营—管理权之别，因此，建议用“立”表示办学主体，学校产权所有者；以“办”字（或“营”字）表示学校经营—管理权的归属；用“立”和“办”的组合形式将各类学校分为：①公立学校，专指政府举办的学校，有“国立”、“省立”、“市立”、“县立”之别；②公立民办学校，政府举办按民办学校章程管理的学校；③合作制学校，个人合作举办的学校；④××团体或企业附属学校，由单位举办的学校，区分公共机关与非公共机关；⑤私立学校，个人或私营企业举办的学校；⑥联立学校，各种跨所有制单位合作举办的学校。可见，对于“民办学校”概念界定从内涵上涉及学校的所有权（举办者、投资者）和经营—管理权（办学者），从外延上就会延伸到关于民办学校的分类问题，一般来说，分类角度不同，得出的类型就不同，比如：有人依据办学动机，将民办学校分为：①纯粹事业性学校；②事业性为主、功利性为辅学校；③功利性为主、事业性为辅学校；④纯粹功利性学校。并指出事业性为主、功利性为辅者居多，少有纯粹功利性或事业性的学校。有人依据实际办学情况，列举民办学校类型有：①离退休教师筹资创办的学校；②公民个人出资创办的学校；③企业（集团）、社会力量与教育工作者联合创办的学校；④中外合资创办的学校；⑤港澳台胞及海外侨胞投资创办的学校。有人从办学体制多元化的角度将现有私立学校分为：①私人合作制，出资者个人（一人或数人）投资，聘请校长办学；②单位办学制，指企业、事业、社会团体、民主党派办学，由该单位派人主持学校董事会，由董事会决定学校发展规划、预算决算和校长人选等重大事项；③捐资办学制，各类人士捐资捐物，兴办学校；④股份制，以认股方式吸纳社会闲散资金办学；⑤国有民办制，公办学校交给校长承办，按民办学校章程办学。有人依据区域特点将民办教育办学模式分为：①上海模式，以政府普遍给予资助的“民办公助”学校和由公办“薄弱校”、“一般校”转制而成的民办校为主又叫“政府支柱型”；②温州模式，以专业户和集团股份企业等非公有制经济为投资主体，社会广泛参与的民办校为主，又叫“社会集资型”；③广东模式，以“教育储备金”为典型收费方式，发挥教育经营优势，利用市场滚动发展，又叫“市场运作型”；④天津模式，主要依托公办学校举办民办学校，又叫“一校两制”。二、民办教育是否可以“营利”？《教育法》和《社会力量办学条例》原则上都规定：社会力量不得以营利为目的举办教育机构。但是在实际操作过程中，如何理解“不以营利为目的”却众说纷纭。一种观点认为，学校不同于企业，是教育机构，是培养社会主义建设者和接班人的育人场所。教育的本质特征是公益性。民办教育是公益事业之一，因此，民办学校不能盈利，量出为入。否则，只顾盈利或以盈利为目的，就会背离教育事业发展的根本方向，背离党的教育方针。一种观点认为，教育是准公益事业，教育产品是准公共产品，对国家、社会和个人都有效益，因此，应当鼓励社会投入，允许合理回报。应当区别“不以营利为目的”与“允许经济合理回报”、投资办学与捐资办学不同概念：“不得以营利为目的”实质在于要求办学者不得从民办学校获得经济收益，不得把学校的盈余（结余）用于分红，落入个人腰包；而“允许经济合理回报”是从社会主义初级阶段的实际出发，把教育当做一种特殊产业，投资民办学校的资金应该给予相应的回报。因为，民办学校的投资者也承担着办学的风险责任，获取合理的经济回报是拥有财产的公民或法人应享有的权利，应当依法保护；捐资办学是所有权转移，捐资人已丧失所有权，而投资办学是学校所有权归投资者，学校只享有法人财产权。在回报方式上，有这样几种观点：规定年限，分期返还或回报投资者；投资办学相当于购买教育债券，回报率可以相当于国债券或金融债券；通过确定最低设立资金，作为设立基金会和民办学校捐赠资产，原投资人的投资扣除最低设立资金的余额，作为民办学校的债务，由民办学校对原投资人还本付息；在收回投资的基础上，再给予办学者一定比例的奖励，比例以不超过长期债券受益率为限；设立国家奖励基金，从学校经营性收入中抽取一定比例作为奖励基金，也可以由国家支付。一种观点认为，教育是“具有全局性、先导性的基础性产业”，应当用发展产业的方式发展教育。教育是特殊产业，其特殊性表现在教育产业是一种以育人为产业内容的产业。民办学校毕竟与私营企业不同，它所举办的教育本身就具有“公益性”，只要对社会有利，即使多收一些费用，办学者多得一些经济利益，又有何妨？法律只能规范人们的行为，不能规范人们的目的，应当具体规定办学标准和办学行为。因此，把教育当做产业发展，意味着要有教育经营意识，要考虑教育的投入与产出，要有成本意识和效率意识，要有市场竞争意识。民办教育产业化就应具有产业化的运行机制，从系统内部来看包括建立资产所有权与经营管理权分离的决策和管理机制、以特色取胜的灵活经营机制、自负盈亏自主经营的运行机制、公平有序的竞争机制、社会各界广泛参与的民主监督机制和效益至上的质量评估机制；从系统外部来看包括健全以间接管理为主的政府宏观调控机制、建立全面适应市场经济的运行机制、建立以民间组织为主要沟通渠道的协调机制、建立有利于民办教育产业发展的社会保障机制。一种观点认为，民办学校应当划分“非营利”和“营利”两类，前者按照公办学校待遇和收支公开原则办理，政府应当根据实际情况给予必要的经费支持；而后者完全应用市场机制运作，依法纳税办学营利。具体立法操作，可先从地方民办教育法规做起，在民办教育立法中明确或进行《教育法》的修正。三、民办学校财产归谁？关于民办学校财产所有权问题争论较多。有人主张民办学校的财产应归国家所有；有人主张应归出资设立者所有；有人主张在全部收回出资和利息后，民办学校归国家所有；有人主张个人或企业收回全部出资和利息后，学校仍归投资人所有。以下归纳为三种观点：一种观点认为，民办学校财产归国家所有。因为，社会力量所办学校只是政府办学行为中的一个支流，学校的性质决不能简单地从属于出资者的经济身份，真正的、完全意义上的资产拥有者和分配者仍然是国家。学校的国有性质不变，社会主义国家全民所有制教育事业的本质更不会变。一种观点认为，民办学校是办学者筹建的，经过几年甚至十几年的积累，学校的全部资产应归办学者所有。一种观点认为，民办教育是社会公益事业，民办学校校产具有公益性，校产的所有权属于学校而非出资人或国家。私立学校具备法人条件的，自批准设立和登记注册之日起取得法人资格，依法享有法人财产权。这笔财产由董事会负责管理使用，出资人或国家政府不得随意抽回或挪用，否则是违法。在学校存续期间，校产归学校所有，任何组织和个人不得侵犯，学校停办，除返还办学者投入之外，其余部分一律归教育行政部门支配并用于鼓励与支持民办学校发展。多数同志认为，民办学校的全部资产归办学者所有的观点是片面的。因为，民办学校资产不仅仅包括办学者投入，而且包括国家投入部分、社会集资部分、捐资部分、学费、校办企业等学校经营性收入。其中主办单位和主办人投入的财产，产权是清楚的，学校停办后，经审计原物退还；而由学费形成的积累和固定资产，属于集体公共财产由学校管理使用，教育行政部门有权监督学校保证这部分财产保值增值不被侵占。应当以法规的形式明确学费收入的性质和划分使用的办法，对侵占、挪用和私分办学公共财产的行为按贪污罪追究刑事责任。建立和完善民办学校办学财务管理、产权登记制度。学校停办时，经审计由教育行政部门收回，分配给其他学校使用，使其成为全社会长期的教育设施。四、“股份制办学”是否可行？股份制办学是教育改革中的新鲜事物，对此有赞成和反对两种态度：持赞成态度者认为，目前在多种形式发展教育中，股份制合作办学是最有活力的一种形式。股份合作办学有利于调动国家、集体、个人三者的积极性和创造性；有利于把社会上闲散资金聚集起来，统一使用；有利于实行所有权和经营权分离，许多股份制学校产权不完全隶属于一个主管部门，它切合社会主义初级阶段我国生产力状况的实际，是我国穷国办教育，实现教育目标的重要组织形式。对于股份应当正确理解，不仅资金可以入股，劳力、技术、知识以及土地等都可以入股；不仅生产、流通领域适宜于股份制，体育、卫生、文化、教育等部门也适宜于股份制。由于高储蓄的社会条件，股东获得的利润只要略高于银行利率，就可以有效聚集社会资金，况且股份制学校分红是多种多样的：股东除了获得一定的显性收益外，还有许多难以计量的隐性收益；个人向学校参股可以获得子女入学等权利；企业向学校入股，可以获得毕业生优先使用权，也可以凭借学校达到宣传产品、扩大声誉的社会效应。持反对意见者，有三类，一类认为，依据《教育法》规定，教育“不得以营利为目的”，尤其在义务教育阶段，“股份制学校应当缓行”；一类认