在两级法院视角下多元化纠纷解决机制的实践和展望

在两级法院视角下多元化纠纷解决机制的实践和展望本文从**法院在多元化纠纷解决机制中的探索和实践经验出发，以实证考察方式对**法院多元化解纠纷工作现状梳理，总结得出五个方面概况。通过检视，发现当前推进多元化解纠纷工作的制约因素，特别是法院多元化解纠纷机制建设的不充分不平衡现状及存在的问题，进而提出司法资源与非诉解纷力量形成合力的优化路径。一是科学定位价值取向，厘定健全完善多元化纠纷解决机制的逻辑起点；二是加快推进立法建设，积极回应时代对多元化纠纷解决机制立法的呼唤。三是构建多元化纠纷解决机制联动体系，从而有效实现包括人民法院在内不同主体在多元化纠纷解决机制中的顺畅衔接，实现共商共享共建的治理方式。四是加强法院在诉源治理中的参与、推动、规范和保障作用，以一站式多元解纷和诉讼服务体系建设工作为“答题”切入点，实现解纷能力和审判质效“双提升”。多元化纠纷解决机制的“元”问题——价值取向存在偏差；二是提出构建多元调解联动体系的构想，从组织机构、制度安排、人员经费保障等方面进行了初步的探讨。当然，由于学力不足，课题组对优化多元化纠纷解决机制的路径研究仍显得力有未逮，还不够深入，以期在后续的研究中进一步完善之。党的十八届三中全会提出“社会治理”概念，以此取代“社会管理”，一字之差体现治理理念、治理主体、治理方式等各方面不同，展现了我国社会发展进入新阶段所适用的新治理方式，不再仅仅强调政府管理，而是社会各主体协通治理，互相协商解决问题，追求共商共享共建的治理方式。有学者定义社会治理是以实现和维护人民群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，解决各种社会问题，改善民生，推动社会和谐有序发展的过程。社会治理是一个整体的过程，整个过程需要有共同的价值体系支撑，让参与者为了共同的利益有序参与到共同治理中来。每一方责任都不可或缺，但又有别。作为人民法院，在参与社会治理这项系统工程中，需要找准定位，既不能缺位，更不能越位。党的十九届四中全会指出，坚持和发展新时代“枫桥经验”，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，健全社会心理服务体系和危机干预机制，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。20**年，习近平总书记的中央政法工作会议上作出了“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”的重要指示，为法院参与社会治理，推动多元化纠纷解决指明了方向。近年来，**两级法院立足实际，着眼长远，夯实基础建设，创新工作机制，拓展服务领域，在推进多元化纠纷解决机制工作中，取得了一定成效，但也暴露出一些问题。为推进全市法院多元化解纠纷工作取得实质性发展，课题组先后深入**市中级人民法院、**区人民法院、**县人民法院汤沟人民法庭等地实地调研，真实了解全市法院该项工作开展情况；同中基层法院一线法官、驻院调解员、社区（村）调解员等群体召开交流座谈会，探讨诉源治理的优化路径，以期充分发挥人民法院在矛盾纠纷多元化解机制中的引领、推动和保障作用。一、实证考察：**法院多元化解纠纷工作现状梳理近年来，全市法院以新时代“枫桥经验”为指引，切实加强诉源治理，把诉调对接工作作为多元化解矛盾纠纷的总抓手，完善工作机制，搭建诉调对接平台，引导纠纷当事人选择诉前调解方式解决纠纷，工作概况如下:（一）多元化解纠纷工作格局初步形成。全市法院自觉在大局下思考和行动，推动法院工作向纠纷源头防控延伸。扭转办案越多越好，简单以案件数量多少论英雄的政绩观，积极参与和推动多元化解纠纷工作格局形成。市中院召开全市法院多元化纠纷解决机制改革现场推进会，与八家市直单位联合出台诉调对接工作意见，拓展律师调解、公证参与司法辅助事务等新领域，建设多途径、多层次、多种类解纷机制。**区法院出台《关于建立诉调对接工作运行机制的意见》；**县、**区和郊区法院与县、区直单位联合，推动成立旅游、交通、医疗、保险等类型化、专业化纠纷解决平台，整合多方力量共同参与化解社会矛盾纠纷。**县法院依靠党委领导在法治轨道上统筹各方力量，将“万人成讼率”纳入地方平安建设考评体系，推动“无讼”社区（乡村）建设。（二）多元化解纠纷载体建设逐步完善。市中院出台《**法院推进现代化诉讼服务体系建设任务清单》，全市法院建成集约化、信息化、一站式的诉讼服务中心。根据群众多元司法需求，在诉讼服务大厅分门别类设立调解工作室，加强诉讼服务中心多元解纷工作。市中院诉讼服务中心实现柜台式、开放式、“零距离”服务当事人，设立诉讼引导和辅导区，张贴形式直观、易看易懂的诉讼事项办理流程图，配备便民服务一体机提供自助式服务，设置总值班人、诉讼引导员，为起诉到法院的纠纷，主动开展引导、辅导，释明不同诉讼程序的优势特点，鼓励当事人对适宜调解的案件，通过诉前调解方式解决；对必须前置适用行政裁决的，指引当事人通过行政裁决渠道解决纠纷。全市法院均设立“律师调解工作室”提供立案咨询、矛盾化解、代理申诉等服务；**区法院在诉讼服务中心设立金融纠纷、道路交通、物业服务、婚姻家事、小额诉讼类专业化调解工作室，同时引入社会力量，与区司法局合作成立**区人民调解中心，升级人民调解、司法调解集成式联动工作体系，完善定额补贴和经费保障机制，聘用*名调解员驻点办理诉前调解，20**年，现接待群众****余人次，办理调解案件****件；**县、**区和郊区法院在人民法庭建立诉讼服务站，将法庭工作嵌入地方综合治理格局,广泛开展“司法服务保障乡村”“送法进景区”等活动，推动司法资源和司法服务进一步往基层下沉，延伸多元解纷和诉讼服务触角。（三）多元化解与“分调裁审”全面对接。积极推进“分调裁审”实质化，市中院制定《民商事案件速裁工作规则》，在诉讼服务中心设立分流员，配备速裁法官、速裁团队，多数案件在诉讼服务中心快调速审，适宜调解的，征得当事人同意后，进行诉前调解。调解成功、需要出具法律文书的，由诉前调解团队法官依法办理；调解不成的，及时转入立案和繁简分流程序。**区法院进一步完善分案机制，对物业合同类纠纷案件诉前未达成调解协议的，全案引入到速裁团队办理，优化简案速裁快审机制，实现诉前调解与诉讼的无缝对接，20**年**区法院简易程序审结案件****件，其中调解、撤诉结案****件，占**.*%，实现案件繁简分流、轻重分离、快慢分道；**法院选优配强速裁法官，吸纳调解能力强的人员，让“分调裁审”转起来，设立以“全国模范法官”汪霖为主体的法官工作室，20**年以来受理各类民事案件***件，审结***件，调撤率达**.*%。（四）多元化解纠纷重点较为突出。一是针对家事案件、邻里矛盾等具有人际关系修复性的纠纷，依托社会力量，加强联调联解。两级法院与市妇联合作，成立“婚姻家庭纠纷调解工作室”，建立***人的调解队伍；与基层社会治理相结合，聘请退休社区主任陈保英为特邀调解员，成立“**市***个性化调解室”。二是针对保险合同、旅游纠纷、医疗事故、道路交通事故等行业性、专业性纠纷，发挥行政机关、交警部门等单位的独特优势，形成诉源治理工作合力。两级法院与市保险协会对接，推进与安邦财险、人保财险、平安财险等**家保险公司建立保险纠纷调解机制；**县法院与县交警大队就道交案件联动解决建立机制，和县文旅委合作在浮山风景区设立旅游纠纷调解工作站。三是针对物业纠纷、家庭继承纠纷，小额诉讼类纠纷等法律关系简单的案件，首选诉前调解程序，规范诉前调解期限，简化诉前调解流程，高质高效推进诉前调解。四是针对商标侵权、KTV著作权侵权等高发多发一审系列案件，在释法明理、耐心调解的同时，注重汇编同类案例，对当事人从防范经营风险、提高法律意识、维护知识产权等方面进行普法教育，切实从源头减少各类纠纷产生。（五）矛盾纠纷化解方式不断丰富。一是实行“诉前调解+诉讼引导”模式。引导当事人选择诉前调解方式，完善诉调对接机制，明确诉前调解时限，调解不成即刻立案办理，做到能调则调、当判则判。市中院建立诉调对接管理系统，对诉前调解案件逐案登记、全程留痕、动态管理。二是实行“人民调解+司法确认”模式。强化调解司法确认工作，完善司法确认程序，畅通联络对接渠道，建立快立快审机制，发挥司法确认程序在保障调解成果方面的独特优势，激发非诉讼方式解决纠纷的活力。**区法院顺安法庭和郊区法院江北法庭，分别委托当地司法所、区商会调解中心先行调解并司法确认，快速源头化解共**起追索劳动报酬案，取得良好的社会效果。三是深化在线调解平台应用。全面应用人民法院调解平台和移动微法院，助推线上解纷模式。疫情防控期间，全市法院鼓励当事人通过音视频、微信等网络方式调解，在市中院*起诉前调解系列案件中，“无接触”调解让分处**和**的当事人“不握手也言和”。**区法院将在线调解平台与审判流程管理系统对接，及时完整地录入常用的调解组织、调解员名册，已有****件案件通过在线调解平台运转；**区法院利用该平台调解一起涉外离婚案件。目前，全市法院在线办理调解纠纷****件，调解成功****件。二、实践困境：推进多元化解纠纷工作的制约因素全市法院多元化解纠纷工作虽然取得了一定的成绩，但存在司法调解效果不佳、法院作用发挥有限、多元化解总体规模不大、分调裁审一体化格局运行不畅、矛盾纠纷诉前分流效果不明显等实践困境，通过深入调查研究，发现症结所在。（一）司法实践中价值取向存在偏差课题组认为，找准问题症结，首先应当从价值取向来研究。价值取向（ValueOrientation）是价值哲学的重要范畴，“多元化纠纷解决机制的价值取向是什么？”是认识和理解该机制的“元”问题。多元化纠纷解决机制的价值取向从应然立场出发是指，该机制在社会实践运行中所持的基本价值立场、价值态度以及所表现出来的基本价值倾向。在当前语境下，主要有两个维度:一是促进和保障社会的和谐与稳定，服务经济社会发展大局，这是多元化纠纷解决机制的外在价值；二是维护和实现矛盾双方或多方当事人的合法权益，这是多元化纠纷解决机制的内在价值。从本质上讲，多元化纠纷解决机制的外在价值与内在价值并不相悖，因为只有在维护社会和谐与稳定的大背景下，才能更好地保障当事人的合法权益。同理，也只有在有效保障和实现矛盾双方当事人合法权益的基础上，才能更好地为社会和谐与稳定创造有利条件。但在调研中发现，目前多元化纠纷解决机制的运行实践中，还存在片面化倾向,要么简单追求社会的和谐与稳定,而忽视对当事人合法权益维护这一内在价值的追求。表现在个别法官习惯以“和稀泥”“各打五十大板”的短视思维处理纠纷，甚至错误地理解“情理法”之间的关系，以朴素的民间之“理和情”代替具有普遍效力的法律规则，破坏了法律的统一实施和司法的严肃性，违背了法治基本规则，这其实反映了法院在多元化纠纷解决机制中的底线定位问题。诉讼解决机制是指通过正当程序和严格适用实体法来解决纠纷的方式，由国家强制力保障实施。我们认为，诉讼解决机制与其他纠纷解决机制最大不同在于严格适用法律对当事人的争议作出裁判，即便是法院主持的调解，也不能违反法律禁止性规定。另一种错误思维是，一味强调对当事人合法权益的维护，而背离社会和谐与稳定这一多元化纠纷解决机制的建立初衷。表现在少数法官简单机械执法、单纯就案办案，不考虑案件处理所带来的社会效果。我们认为，在办案中要讲政治，要有政治敏锐性，要学会在法律的框架内，正确运用好党的政策、法规，更好地化解矛盾，更好地服务经济社会发展。总之，上述两种片面化倾向的根本缺陷在于，没有把多元化纠纷解决机制价值取向的两个维度有机契合起来。（二）法律规定和机制建设尚不健全立法在社会综合治理的法治化进程中占有至关重要的位置，从运用法治思维和法治方式推进全面深化改革的要求看，立法工作的关键是要着力发挥引领和推动作用。多元化纠纷解决机制从本质上讲，是从我国的法律文化土壤出发，基于时代语境所创建的，旨在化解矛盾、调解纠纷，保障和促进社会处于良性轨道运行的社会管理模式。基于该机制“公权力主导下的社会管理模式”这一本质属性以及社会主义法治的内在要求，只有通过立法手段在法律层面对多元化纠纷解决机制进行较为明晰的定位和相对完