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落实最严格水资源管理制度严把水资源“三条红线”决策关二〇一四年十一月水利部水资源司毕守海主要内容一、水资源论证制度实施总体情况二、当前水资源论证工作存在的主要问题三、准确把握新形势、新要求四、加强水资源论证管理的总体考虑五、对主管部门和从业单位的几点期望2002年原国家发展计划委员会、水利部联合发布了《建设项目水资源论证管理办法》，确立了我国建设项目水资源论证制度。积极推进建设项目水资源论证制度实施，从项目前期审批决策环节加强水资源管理，努力推进经济社会发展和产业布局与水资源条件相适应，促进水资源可持续利用。一、水资源论证制度实施总体情况颁布《建设项目水资源论证管理办法》（水利部15号令）颁布《水文水资源评价和建设项目水资源论证资质管理办法》（水利部17号令）《水资源论证报告书审查规定》《水资源论证评审专家规程》（一）制度体系框架基本完善建设项目水资源论证甲、乙级资质单位1131家，从业技术人员近万人。建立部、省两级水资源论证报告书评审专家库，水利部聘任水资源论证报告书评审专家1826名。培训从业人员8000余人次，着力提高从业人员的业务素质。（二）水资源论证工作队伍不断壮大1、颁布一批建设项目水资源论证技术标准和技术文件。如《建设项目水资源论证导则》（SL322-2013）、《水利水电建设项目水资源论证导则》。起草完成《采矿业建设项目水资源论证技术要求》《地源热泵项目水资源论证技术要求》《地下水源论证技术要求》并即将颁布实施。启动火电、核电、化工建设项目水资源论证技术要求编制。2、发布《规划水资源论证技术要求》（试行）、《大型煤电基地规划水资源论证技术要求》、《东北节水增粮项目水资源论证技术要求》。起草完成《规划水资源论证技术要求》（修订）、《城市规划水资源论证技术要求》、《开发区规划水资源论证技术要求》、《采矿业规划水资源论证技术要求》。（三）水资源论证技术标准体系初步形成十多年来全国累计提交审查的水资源论证报告书2万余份在省级以上审查机关审查的报告书中，据不完全统计，以火电、水电、自来水、石化、采掘、水库、引水、冶金、服务业、造纸等行业的项目居前10位，其中，火电、水电、自来水、石化、采掘行业的项目分别占到了32%、20%、9%、8%、7%。积极推进农业灌溉等水利建设项目水资源论证（四）建设项目水资源论证成效显著调整或优化了一大批建设项目取用水方案或退水方案,否决了一批不符合国家产业政策、水资源管理保护政策的建设项目，保障了项目合理用水需求，促进了水资源优化配置、高效利用和有效保护。2012年，水利部组织松辽委对财政部、水利部、农业部联合开展的东北四省区“节水增粮行动”项目进行水资源论证，共核减和调整项目实施面积495万亩，核减新打井5.62万眼，核减取水量达3.99亿立方米。水资源论证制度实施成效显著开展城市新区规划水资源论证。《城市新区审核办法》将规划水资源论证作为城市新区设立审批的必要支撑文件。青岛西海岸新区、大连金普新区、成都天府新区、湘江新区、南京江北新区等规划水资源论证报告书，并向规划审批部门提出审查意见基地开发大型煤电基地开发规划、石化产业规划等水资源论证全面开展。组织对宁东煤电基地开发规划水资源论证进行审查，内蒙古锡林格勒盟、山西、新疆准东等煤电基地规划纳入审查程序。北京、天津、山东、湖南、广东、四川、贵州、宁夏、新疆等省（区、市）启动规划水资源论证。全国已审查119个重点领域规划水资源论证报告书。（五）重点领域规划水资源论证稳步推进水利部组织3次水资源论证监督检查工作，对71家部门、单位进行了通报批评、限期整改；并对有关报告书审查、审批机关进行了约谈。部分省区市开展了水资源论证监督检查工作，陕西、四川、贵州、宁夏等省区下发了加强水资源论证监督管理的政策文件。（六）水资源论证监督检查进一步强化2005年国务院四部委对违规火电项目清理中，对包括未进行水资源论证在内的32个违规项目进行了处理2006年，对13家违规资质单位进行了处罚2008年，水利部对9家超越业务范围的资质单位进行了停业整顿，限期整改的处罚2010年，水利部对存在违规行为、工作质量较差或管理不规范等问题的共22家资质单位作出收缴资质证书、责令整改、通报批评等处理意见。2013年，水利部组织开展了水资源论证监督检查，经抽查，46家资质单位编制的80份报告书存在问题，拟于近期依法做出处理。水资源论证制度实施监督检查情况水资源论证从业队伍素质层次不齐水资源论证报告书编制水平有待提高水资源论证技术体系有待完善水资源论证评审专家管理机制有待完善水资源论证报告书审查制度不健全，审查把关不严重审查、轻监管，事中事后监管弱化二、当前水资源论证工作存在的主要问题经济社会发展规划、重大项目布局与水资源配置不合理，水资源与环境问题日趋突出落实最严格水资源管理制度，迫切需要从宏观和微观决策源头严格水资源论证管理落实中央全面深化改革总体部署，加强生态文明建设对加强水资源论证提出新要求转变政府职能、推进依法治国，对水资源论证管理提出新要求三、准确把握新形势、新要求我国许多地区水资源先天不足，特别是矿产等资源与水资源分布不相匹配，水资源短缺已经成经济社会发展重要制约因素许多地区经济社会发展规划布局、重大项目布局在决策过程中忽视对水资源条件，导致水资源与生态环境问题日趋突出水资源短缺、水污染、生态环境恶化，水资源已成为事关国家安全的重大战略问题水安全已成国家安全的重要组成部分，迫切需要建立资源环境承载能力监测预警机制经济社会发展规划、重大项目布局与水资源配置不合理水资源与环境问题日趋突出党中央、国务院从我国基本国情、水情出发，作出实行最严格水资源管理制度的战略部署实行最严格水资源管理制度，是国家推进经济发展方式转变的重要调控手段严格水资源“三条红线”控制管理，从规划和建设项目审批决策源头，严把水资源论证关口，十分必要在加快水利基础设施建设过程中，应把握好水利基础设施建设与加强水资源管理的关系。落实最严格水资源管理制度迫切需要从宏观和微观决策源头严格水资源管理党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义建设事业五位一体总体布局，提出建设美丽中国的目标党的十八届三中全会首次确立了生态文明制度体系，从源头、过程、后果的全过程，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，明确了生态文明制度体系建设方向、重点任务水资源论证是在水资源领域源头严防、过程严管的重要监管环节，是确保经济社会发展布局与水资源承载能力相适应的重要调控手段落实中央全面深化改革总体部署，加强生态文明建设对加强水资源论证提出新要求深化行政审批制度改革，建设法治政府和服务型政府减少政府行政审批事项，今年先后2批取消行政审批事项规范保留的行政审批行为，创新工作方式，提高效率，方便相对人办事取消建设项目水资源论证资质行政审批加强水资源管理事中、事后监管，提高管理能力和水平全面推进依法行政和依法治水转变政府职能、推进依法治国对水资源论证管理提出新要求（一）加快建立规划水资源论证制度（二）切实加强建设项目水资源论证管理（三）加快完善水资源论证法规体系（四）抓紧完善水资源论证技术政策体系（五）强化水资源论证制度执行监督检查四、加强水资源论证管理的总体设想经济社会发展规划和重大项目布局是建设项目实施的主要依据，对区域水资源开发利用及承载能力具有重要影响；建设项目水资源论证具有很大局限性推进规划水资源论证工作总体考虑规划水资源论证主要是依据流域区域的特点、水资源条件以及水资源管理三条红线控制管理要求，对规划编制在涉水决策环节有针对性的提出决策咨询意见。按照国家行政审批制度改革要求，不新设立行政许可或行政审批，作为规划决策环节规划水资源论证当前重点适用范围为城市总体规划、重大项目布局规划，以及土地开发或水资源开发等对水资源有重大影响的相关规划；（一）加快建立规划水资源论证制度规划水资源论证总体考虑在符合规划水资源论证总体要求的前提下，论证方式能简化尽量简化，能与现有工作结合的尽量结合，不额外增加负担。规划论证内容突出规划实施与水资源条件、管理政策要求符合性，水源配置、用水合理性、水功能区限制纳污条件等开展论证，规划发展布局与水资源条件与水资源管理三条红线控制指标适应性分析，完善与调整规划的建议等。（一）加快建立规划水资源论证制度规划水资源论证审查程序规划报批前，由规划编制主管部门会同同级水行政主管部门对论证报告书进行审查；论证篇章作为规划草案的组成部分，由规划审批机关一并审查。规划水资源论证技术文件审查意见及报告书作为规划涉水决策主要参考依据国家发展改革委会同水利部正在研究推进规划水资源论证的政策措施（一）加快建立规划水资源论证制度1、完善建设项目水资源论证制度2、提高建设项目水资源论证报告书编制质量3、完善水资源论证评审专家制度4、严格水资源论证报告书审查（二）切实加强建设项目水资源论证管理1、完善建设项目水资源论证管理制度（1）建立重大项目布局规划与建设项目水资源论证管理协同机制。凡涉及区域重大项目布局的建设项目，应先行对项目布局进行规划水资源论证，明确重大项目规划水资源开发布局安排意见，作为建设项目水资源论证和取水许可审批的重要依据。重大项目布局未进行规划水资源论证的，水行政主管部门不得受理与审批相关建设项目水资源论证。地方政府水行政主管部门应出具规划和项目用水总量指标证明文件。（2）加强水库供水工程、公共供水系统项目水资源论证管理。完善水库供水工程、城市公共供水系统取水用途管制，水行政主管部门核（换）发水库供水工程、公共供水系统取水项目取水许可证，应载明取水用途限定条件，明确其向农业、工业或服务业等建设项目供水，建设项目应进行水资源论证，并经有管辖权的水行政主管部门出具水资源论证审查意见，作为供水单位与建设项目业主签订供水协议的依据。供水单位擅自供水的，水行政主管部门应核减其年度取水计划。1、完善建设项目水资源论证管理制度（3）严格执行流域区域水资源配置政策。建设项目取水应遵循节水优先、地表水与地下水统一配置、鼓励利用再生水等非常规水源的原则，合理开发、高效利用水资源。将再生水、矿坑水等纳入水资源统一配置，取用再生水、矿坑水的新建、改建和扩建建设项目，在项目可行性研究阶段应开展水资源论证，取得有管辖权的流域机构或水行政主管部门水资源论证审查意见，作为项目立项和签订用水协议的依据。1、完善建设项目水资源论证管理制度（4）完善少量取水的建设项目水资源论证管理。对取水量较少且对其他利益相关方及周边生态环境影响较小的建设项目，可以编制建设项目水资源论证报告表（具体格式见附件1）。实行建设项目水资源论证报告表的具体范围暂由各省、自治区和直辖市人民政府水行政主管部门规定。1、完善建设项目水资源论证管理制度（5）严格落实“三同时”制度。建设项目水资源论证报告书应明确建设项目取水、用水和节水措施方案以及节水、水资源保护设施。节水与水资源保护设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。设计单位要把节水、水资源保护和管理措施作为项目工程设计的重要组成部分，按照批准的建设项目水资源论证报告书要求进行设计。水资源节约、保护与管理具体措施不明确的，水行政主管部门不得审批水资源论证报告书。1、完善建设项目水资源论证管理制度2、提高建设项目水资源论证报告书编制质量取消资质，放开市场，不等于放任自流编制单位要切实提高全局意识、责任意识报告书编制单位应健全工作管理制度，强化内部的规范管理，严格按照技术标准开展工作，不断提高质量强化报告书编制单位主体责任，真实性和质量终身负责加强行业自律，探索建立水资源论证从业单位工作水平评价制度建立水资源论证从业单位黑名单制度自2003年开始，我部建立了建设项目水资源论证评审专家制度，部、省两级水资源论证报告书评审专家库为加强水资源论证管理，提高决策能力发挥了重要作用。但专家制度实施也存在不少问题。一是报告书审查专家缺乏专业及行业分类，参与审查专家难以覆盖报告书涉及的所