开发区体制机制改革经验启示

开发区体制机制改革经验启示目录一、改革背景（一）行政管理体制不适应（二）政企不分弊病凸显二、政策梳理（一）中央层面（二）地方层面三、两条改革主线（一）改革行政管理体制，提高管理能效（二）优化园区运营机制，理清政企关系四、三大改革专题（一）职能划分与机构改革（二）人事和激励机制改革（三）园区平台市场化改革五、分类型讨论（一）行政主导型（二）政企合作型（三）企业主导型六、结论经过30多年的发展，我国开发区经历了小范围探索～1991年)、快速成长(1992～2002年)、二次创业～2013年)和转型升级(2014年至今)等四个阶段。根据近些年中央发布的开发区改革相关文件，园区布局优化、产业转型升级、体制机制改革是本轮开发区改革的三个主要内容。其中，体制机制改革是开发区实现转型升级的关键配套改革，也是本文的主要分析对象。本轮开发区体制机制改革主要是为改变行政管理体制滞后和政企不分的现状。行政管理体制滞后表现在，随着园区扩张和城镇化发展，开发区管理职能全能化趋势明显，逐渐回归“大而全”的旧体制，与创办之初精简高效的管委会体制优势相去甚远。政企统合（政企不分）模式在带来较高治理绩效的同时，也导致地方政府无序举债融资、腐败等监管难题。新一轮国企改革和融资平台整治为开发区政企分开提供基本遵循。一、改革背景（一）行政管理体制不适应我国开发区在成立初期主要承担土地开发、招商引资、企业服务等经济建设职能。随着园区扩张和城镇化发展，开发区管理职能全能化趋势明显，逐渐回归“大而全”的旧体制，与创办之初精简高效的管委会体制优势相去甚远。开发区行政管理体制滞后表现在以下几个方面：开发区职能定位发生改变，原有管理体制不再适应。一些经济发达地区的开发区，在完成了设立初期规划区域内的开发建设任务后，为了延续优惠政策，维持经济快速增长势头，缓解开发区土地资源紧缺矛盾，开始对开发区进行扩容，增加区划面积。随着规模扩大和人口集聚，开发区不再是单一的经济功能区，主要职能定位也不仅限于土地开发、招商引资、企业服务等传统的经济工作方面，而是逐步拓展到劳动就业、民政福利、公共环境、社会治安等社会性工作。由于管理方式落后等原因，造成开发区管委会“小马拉大车”的尴尬局面。开发区派出机构的性质决定了它在利用现有资源、管理手段和方式等处理纷繁复杂的社会事务时存在诸多困难。比如,执法主体资格不具备、相应管理权限缺乏等,这使开发区在很大程度上处于尴尬境地和不规范状态。管理机构膨胀，向传统体制复归。开发区成立之初，机构设置相对较少，部分职能归并较多，建立起了高效精干的管理体制。但近年来，许多开发区为了实现与上级有关部门的对口衔接，政府各部门派驻开发区的机构呈逐渐增多的趋势。例如苏州工业园区在建立初期仅有七局一室8个机构，目前已发展为十五局两委四室21个机构，还有20多个挂靠机构合署办公，另有国家税务局等派驻机构，园区的管理机构基本实现与上级政府一一对应。这将浪费机构编制资源、加大行政管理成本，造成人浮于事、效率低下，与开发区设立之初“小机构、大服务”的体制优势相去甚远。人员管理和激励方式僵化，管理效能有待提升。在人员管理方式上，大多数开发区采用人员聘任制，定编定级，隔几年续聘，但实际操作中较少出现解聘、不续聘员工的情况，与行政事业单位大体类似。在激励机制上，因绩效考核兑现与职务职级、任职资历等关联度较高，一定程度上存在论资排辈现象，与岗位职责、工作难易度、价值贡献度等缺乏区分，激励效果打了折扣，容易导致干部忙闲不均、吃“大锅饭”、搞平均化。（二）政企不分弊病凸显政企统合模式在带来较高治理绩效的同时，也导致地方政府无序举债融资、腐败等监管难题。开发区建立初期，“管委会+开发公司”的政企统合模式发挥了积极作用。借助市场化运作产生了巨大的治理能量，相比于传统政府组织具有明显的治理优势：不仅规避了国家法律和政策对政府融资的束缚，为地方城市开发、基础设施建设等公益性项目的大规模举债融资提供了渠道，极大地拓展了地方政府运作资本的能力；而且将企业管理的方式与逻辑融合到了传统官僚体制之中，既突破了人员配置的编制约束，也重构了工作人员的激励方式和激励强度。然而，开发区治理实践表明，政企统合治理带来较高治理绩效的同时也带来诸多问题。例如，地方政府无序性的举债融资与选择性的执法行为严重影响了市场秩序的形成，政治机制的主导性往往导致责权失衡及激励与监管机制的失灵，公权力借助平台公司遁入私法导致腐败问题日益严重等。新一轮国企改革和融资平台整治为开发区政企分开提供基本遵循。以“管资本”为主的国资监管体制要求依法理顺政府与国有企业的出资关系，实现政府公共管理职能与国有资本出资人职能分开，推动实现国有企业的权、责、利统一。按照深化简政放权、放管结合、优化服务的改革要求，推进国有资产监管机构职能和监管方式转变。该放的依法放开，切实增强国有企业活力。同时坚持规范运作原则。严格按照国家规范地方举债融资行为的要求，防范化解财政金融风险。切实推动融资平台公司转型为市场化运营的国有企业，依法合规开展市场化融资。综上，重新定位管委会职能，按照市场化导向实现政企分开，保持机构精简高效，完善干部人事制度和激励分配制度，是本轮开发区体制机制改革的主要方向和核心内容。二、政策梳理（一）中央层面2016年政府工作报告明确要求“创新开发区体制机制”。2017年2月，国务院办公厅发布《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发[2017]7号）（以下简称“《若干意见》”），要求开发区积极推行政企分开、政资分开，实行管理机构与开发运营企业分离，支持以各种所有制企业为主体，按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区。2019年5月国务院再发《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国发〔2019〕11号），明确经开区建设基本原则之一是市场主导、政府引导，并提出积极支持国家级经开区开发建设主体申请IPO上市，健全完善绩效激励机制，经批准可实行聘任制、绩效考核制等，支持按市场化原则开展招商、企业入驻服务等。（二）地方层面2019年以来，山西、天津、山东、河南、江苏等多地出台开发区体制机制改革的相关政策文件。2019年1月，山西省发布《关于开发区管理和运营分离改革的指导意见》，明确开发区管委会负责行政管理、公共事务和监管职能，向社会公开选择运营机构，运营机构负责开发区基础设施投资、招商引资、资本运作和公共服务等事务。2019年2月，天津市委审议通过《关于在滨海新区各开发区全面推行法定机构改革的有关意见》。改革要求天津经开区把工作重心聚焦到招商引资、企业服务、规划建设主责主业上来，使天津经开区专业化能力更强，更懂市场和企业，在工作效率和质量方面跃上新台阶。改革将重塑天津经开区体制机制，天津市委、滨海新区区委为经开区全面放权赋能，将经济管理方面的市级权限和区级权限全部下放给天津经开区。改革将有效解决机构编制、选人用人、薪酬分配、激励机制等问题，打造一支更有战斗力、更富创造力、更具责任担当，适合新时期高质量发展的队伍。2019年7月，山东省委审议通过《关于推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展的意见》，明确要求剥离开发区管委会的开发运营职能，由专门公司承担开发区的开发建设、产业培育、招商引资等专业化服务职能。推行全员聘任制、末位淘汰制，建立符合市场规则的薪酬激励机制，以岗定薪、优绩优酬。2019年12月，河南省发布《关于开发区体制机制改革创新的意见》，提出要因地制宜、分类施策，区别开发区不同情况，实行纯公司化、“政区合一+公司”、“管委会（工委）+公司”等管理体制。创新人员管理方式，建立以员额总控和岗位管理为核心的人员管理制度，实行全员聘任制、竞争上岗制、绩效考核制。2019年12月，江苏省省委十三届七次全会要求，推动有条件的开发区“去行政化”改革，进行整体性、系统性职能重构，着力解决开发区“机构挂牌多、人浮于事、隐性负债加重、违约风险积聚”等问题。南京、泰州、南通多地先后出台相关改革指导意见。三、两条改革主线与上述改革背景相对应，本轮开发区体制机制改革主要围绕改革行政管理体制和优化园区运营机制两条主线。（一）改革行政管理体制，提高管理能效行政管理体制改革的核心是理顺两个关系，即理顺地方政府及其职能部门与开发区管理机构的职责边界，理顺开发区管理机构与代管县、乡镇（街道）的职责关系。《若干意见》指出，“各地要加强对开发区与行政区的统筹协调，完善开发区财政预算管理和独立核算机制，充分依托所在地各级人民政府开展社会管理、公共服务和市场监管，减少向开发区派驻的部门，逐步理顺开发区与代管乡镇、街道的关系，依据行政区划管理有关规定确定开发区管理机构管辖范围。对于开发区管理机构与行政区人民政府合并的开发区，应完善政府职能设置，体现开发区精简高效的管理特点。”要理顺上述两个关系，首先要明确开发区的战略定位。根据《若干意见》，“开发区要坚持以产业发展为主……突出生产功能，统筹生活区、商务区、办公区等城市功能建设”。由于各地开发区的城镇化水平不同，在功能定位上稍有差异。因此，《若干意见》特别提出，“对于位于中心城区、工业比重低的开发区，积极推动向城市综合功能区转型。”总的来说，随着开发区功能定位的转变，开发区管理机构的主体地位将由目前作为政府派出机构的管委会，逐步明确为与行政区政府融合或合署办公的管理机构，进而再逐步明确为行政区政府或新区政府。从地方上的改革实践来看，山东省和衢州市为明确开发区的功能定位提出的改革思路可资借鉴。山东采取开发区“毕业机制”，对产城融合程度高、开发建设空间基本饱和的开发区，加快推动向城市综合功能区转型。衢州市兼顾经济发展和产城融合的目标，采取分片划转、坚守主业的改革思路，提出“对城市组团内开发比较成熟、具备城市功能的区块转化为城市街区”，并移交属地政府管理。其次，以经济管理权限应有尽有为原则加大对开发区管理机构简政放权力度，实现园区事园区办。《若干意见》提出，“提高开发区行政管理效能。各省（区、市）人民政府要加大简政放权力度，将能够下放的经济管理权限，依照法定程序下放给开发区。”一是加快推进行政审批制度改革，按照“依法依规，能放则放”的原则，通过授权、委托、代理的方式，将规划、建设、立项、审批、管理和行政执法处罚等权限下放给开发区管委会。对于不便下放的权限，可设立派驻机构和服务窗口，实现“一站式服务”。有条件的地方可参照天津滨海新区在开发区设立行政审批局和综合执法局，解决规章委托执法方式带来的名义主体多、权责不一致的问题。二是加快推进行政审批和政务服务平台建设，推行网上审批、并联审批和集中审批。最后，干部人事和分配激励制度改革是搞活开发区行政管理体制的关键配套措施。国发〔2019〕11号提出，“健全完善绩效激励机制。支持国家级经开区创新选人用人机制，经批准可实行聘任制、绩效考核制等，允许实行兼职兼薪、年薪制、协议工资制等多种分配方式。支持国家级经开区按市场化原则开展招商、企业入驻服务等，允许国家级经开区制定业绩考核办法时将招商成果、服务成效等纳入考核激励。”（二）优化园区运营机制，理清政企关系《若干意见》明确提出“各类开发区要积极推行政企分开、政资分开，实行管理机构与开发运营企业分离。”改革措施有以下两大方面。完善投融资体制，创新园区投融资模式。《若干意见》和国发〔2019〕11号文均提出要在投融资方面给予园区建设运营主体支持，积极支持符合条件的开发区开发建设主体在境内外上市或发行债券融资。”结合各地开发区发展实践来看，园区投融资体制改革的首要目标应是形成明确的收益回报和风险分担机制。浙江和山东两省的开发区改革政策文件均明确提出“建立收益回报和风险分担机制”。创新投融资模式是解决园区开发建设资金短缺的重要举措。杭州经济技术开发区“十三五”规划提出，完善开发区债券管理，提升融资平台融资能力。大力推广城市建设发展基金、政府和社会资本合作（PPP）模式，鼓励引导民间资本进⼊基础设施、公共事业、⾦融服务和社会事业等领域。在基础设施建设、教育、卫生、文化、体育、养老等社会公共服务设施建设等领域建立健全