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《食品安全法》培训王维荣二○○九年四月二十日一、关于培训的要求、重点内容、对象和方式问题1、要求：教材——全省统一采用李援等主编人民出版社出版的《中华人民共和国食品安全法释解与应用》，便于统一理解和日后统一对企业相关人员等的考试。进度——首次培训，全省要在6月1日以前全面完成。各市县局要按照省局主要领导关于“食品安全法的培训要统一领导、统一计划、统一教材、有效到位”的要求按时完成。省局在5月底要组织抽查。2、培训重点内容：（1）食品安全法的重点内容：第一章总则的全部内容；第二章食品安全风险监测和评估中的第十一条，食品安全风险监测制度；第十四条，发现食品存在隐患后进行检验和评估；第十五条，有关部门提出风险评估建议；第三章食品安全标准的全部内容；第四章食品生产经营中除食品经营和保健食品相关的法律制度和要求外，都应当是重点内容；这一章特别重要。要通过对食品生产企业法定代表人和检验人员的培训，督促企业全面落实本法规定的食品安全主体责任、义务和要求。第五章、第七章、第八章、第九章、第十章中凡与质量监督职责和食品生产企业有关的条款内容都应当是培训重点内容。（2）相关的法律法规：《农产品质量安全法》、国务院即将出台的《食品安全法实施条例》、《乳品质量安全监督管理条例》、《生猪屠宰管理条例》。3、培训的重点对象：（1）所有持有食品生产许可证的企业法定代表人（企业质量管理负责人）和食品安全检验负责人（检验人员）；（2）质监部门所有从事食品安全监管工作人员、产品质量监督工作人员、政策法规工作人员和稽查工作人员；（3）质监系统所有从事食品和相关产品检验检测工作人员；（4）全省质监系统的各级局领导和食品、食品相关产品检验机构领导。4、培训方式：（1）以集中面授为主，其他方式为辅原则；（2）内外要有别，系统内的监管执法人员可采取一次性集中培训；对食品及相关产品生产企业的培训要另外组织培训，重点就法定的主体责任、义务和要求内容进行培训；对食品和相关产品检验检测人员的培训，可由检验机构自行组织培训。（3）培训实行分级负责制。省局仅对全省培训教师的培训；各市县局的培训分工，由市局结合实际研究定，但任务必须按时完成。第一个亮点是建立了食品安全风险监测和评估制度。食品安全风险评估机制在《食品安全法》中得到确立，是食品安全监管思路的重大转变，第一次从法律角度确立和保证风险评估体制的建立，使得对食品安全的监督有了更可靠的科学基础，这是是《食品安全法》最大的亮点之一。食品安全风险监测制度包括制定监测计划、实施监测方案、通报监测信息等方面内容。具体规定为第十一条和第十二条。风险评估体现在食品安全法中第十三条—第十五条。二、五大亮点第二大亮点是统一食品安全标准体系。“食品安全标准”不统一、不完整，一直是国内相关法律的技术性软肋，也是诸多食品安全问题的根源。中国食品多头分段管理的食品安全监管模式，导致中国食品安全标准政出多门。既有卫生部制定的食品卫生标准，又有农业部制定的食用农产品质量安全标准和国家质检总局制定的食品质量标准，还有各相关食品行业的标准。标准太多、太乱，多种标准形成冲突，既让守法的企业茫然无措，又让一些不法企业乘机钻了空子。为了避免前述问题再次发生，《食品安全法》第十八条—第二十六条，对食品安全标准问题进行了明确的规定，并明确卫生部要对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。第三大亮点是加强了对食品生产经营者的监管。中国食品安全问题严重，社会一直被归咎于对违法企业处罚力度不够和行政管理体制混乱。但作为监管人员，我们必须认识到：食品生产经营者是食品安全的第一责任人，安全的食品不是监管出来的，而是生产出来的。要想食品安全，必须落实生产经营者的责任。因此《食品安全法》第三条明确指出：“食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。”从落实食品生产者责任入手，《食品安全法》规定了食品及食品添加剂生产许可制度、食品标签标注制度、进货查验记录和索证索票制度、食品出厂检验制度、新资源食品许可制度、食品添加剂规范使用制度、不安全食品召回制度等七项制度，体现在《食品安全法》第二十七条—第五十三条。《食品安全法》第二十七条第三款明确要求：食品生产经营者应该“有食品安全专业技术人员、管理人员和保证食品安全的规章制度”。这对食品生产企业的从业人员资质提出了法定的要求，下一步必须细化措施，抓好落实。同时，《食品安全法》也加重了违法行为的惩罚力度。未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的；用非食品原料生产食品或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物质；经营腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺杂掺假或者感官性状异常的食品，货值在1万元以上的，将被处以货值金额5倍以上、10倍以下罚款。体现在第八十四条、第八十五条。除了加强行政处罚，民事赔偿额度也大幅度提高。《食品安全法》规定，生产或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损害，还可以向生产者或者销售者要求支付10倍于价款的赔偿。体现在第九十六条。针对层出不穷的虚假广告欺骗、误导消费者的情况，《食品安全法》规定，社会团体或者其他组织、个人在广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任。体现在第九十四条。第四大亮点是对食品安全监管体制进行了变革。“多头管理、职能交叉、管理效率低”等监管体制存在的问题，一直是社会认为导致食品安全问题的主要因素之一。《食品安全法》立法思路延续了《国务院关于进一步加强食品安全的决定》中明确的“以分段管理为主、品种管理为辅”的监管模式，在此基础上进一步进行了完善，主要体现在：一是对实行分段监管的各部门的具体职责进一步明确，体现在《食品安全法》第四条。二是在分段监管基础上，设立食品安全委员会，作为高层次的议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作。三是进一步加强地方政府及其有关部门的监管职责。体现在《食品安全法》第五条、第六条和第七章、第八章的相关章节中：四是加大了责任追究的力度。《食品安全法》第九十五条，对县级以上地方人民政府和各监管部门未履行职责的，按照规定进行纪律处分。依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。违反本法规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职。第五大亮点是在食品生产小作坊监管上体现了实事求是的原则，在强调“保证所生产的食品卫生、无毒、无害”同时，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。三、《食品安全法》培训和实施中应当注意的有关内容梳理（一）、关于大家比较关注的内容1、“食品安全”的概念——1974年由联合国粮农组织提出，广义上讲主要包括三个方面内容（略）。具体到食品安全法所要调整的“食品安全法”，则是一个狭义的概念，是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。2、《食品安全法》的背景——三个阶段（1）建国初期，卫生部门颁发了一些规章，到60年代国务院制定了条例，1982年制定了《食品卫生法》并试行，1995年正式施行。卫生部门管了50年。（2）2004年，全国各地连续出现了多起重大食品安全事故，引起国务院的高度关注。9月份，国务院印发了《关于进一步加强食品安全工作的决定》。确立了“以分段监管为主，品种监管为辅”的监管体制。（3）《食品安全法》起草从2004年开始。最初在食品卫生法基础上进行修改、完善。在十届常委会几乎是最后一次通过审议，常委会经过07年的12月到08年6月份、8月份审议后，本来计划10月通过，考虑到中央机构大部委管理体制尚未确定，就拖到了去年的12月。由于国务院一直没有给出最后的研究结果，所以就拖到今年2月28日才通过。以法律形式进一步明确了“分段监管，统一协调”的监管体制。具体讲：一是国务院建立一个高层级的协调机制；二是实行分段监管体制；三是地方政府负总责；四是企业为第一责任人。即使是垂直管理的部门也要在地方政府的统一协调下做好监管工作。3、《食品安全法》具有一定的局限性。部门之间管理职能的交叉和如何监管都可能会出现问题。所以国务院也会针对实施中出现的问题，将以条例等规章形式予以补充。（二）、关于调整范围一是规定在境内的以下活动应当遵守食品安全法：食品的生产加工和进出口，食品流通和餐饮服务；食品添加剂的生产经营；食品相关产品的生产经营；食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；以及对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理。二是关于食用农产品的质量安全管理，应当遵守农产品质量安全法的规定。农业行政部门依照农产品质量安全法进行监管；关于食品安全标准、公布食用农产品安全有关信息，遵守食品安全法有关规定。食用农产品的范围按照有关规定执行。三是食品安全法中未规定的口岸食品安全监督管理，出入境检验检疫机构按照现行的《国境卫生检疫法》及其实施细则的有关规定执行。四是乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐的安全管理，适用食品安全法；法律、行政法规另有规定，依照其规定。五是食品安全法对质检部门有两种表述，分别为“质量监督部门”和“出入境检验检疫部门”。“质量监督部门”即为指质检部门，地方是“质量技术监督部门”；出入境检验检疫部门也为：“质检部门”，设在地方的为“出入境检验检疫部门”。六是食品安全法是规范食品安全监管的一般法。产品质量法是规范产品质量监督和行政执法活动的一般法，商检法是规范进出口产品质量监督和检验的一般法。针对同一问题，按照后法优于前法原则，应当优先适用食品安全法，但食品安全法没有规定的内容，仍然适用产品质量法、商检法等相关法律法规的规定。（三）、关于监管体制一是食品安全法体现了分段监管，统一协调的原则。国务院设立食品安全委员会，作为高层次的议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作。明确卫生部在食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构资质认定条件和检验规程的制定、食品安全事故的组织查处等方面承担综合协调职责。质检总局、工商总局和国家食药局依照食品安全法和国务院规定的职责，分别对食品生产和进出口、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。二是在地方，已将监管责任明确给地方政府，明确由县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监管工作。三是质量监督部门要督促企业建立全过程质量安全制度，落实企业主体责任。工作重点在国内食品生产监管方面。在食品生产加工环节，要在地方政府的统一组织、协调下，依法完善市场准入、生产许可、监督检查、召回等监管机制。（四）、关于食品安全风险监测和评估一是国家食品安全风险监测计划，是质量监督部门应当在全系统执行的计划，各省、自治区、直辖市制定实施的本行政区域的食品安全风险监测方案，是各地质量监督局应当在本地本系统执行的实施方案。二是质量监督系统组织实施职责范围内的食品安全风险监测就是国家计划和区域方案两级。三是质量监督系统针对某些食品原料、食品、食品添加剂以及食品相关产品的某些项目实施的检测属日常工作，与风险监测工作不同。（五）、关于食品安全标准一是总局负责积极配合做好食品安全标准相关工作，对食品安全标准编号问题，按照一事一办、随机编号的原则，认真及时地做好编号工作。二是认真做好食品检测方法标准的疏理工作，摸清底数。三是食品安全地方标准由省级卫生行政部门负责制定，并报国务院卫生行政部门备案。凡地方标准涉及的食品安全要求的，都要引用相应的食品安全国家标准或地方标准。这里需要注意的是，涉及食品的感官、理化等方面品质要求的地方标准