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第五章英國人事制度第一節人事制度的演進與特質(1)一.1701~1990年代的演進英制的主要成就：1.十八世紀起，區分政務官與事務官，而開啟了現代永業化公務員體制2.最早於1855年設立「文官考選機構」3.高等文官管理制度健全，奠定「行政中立」的體例，且行政通才與專業人才角色顯著第一節人事制度的演進與特質(1)一.1701~1990年代的演進英制的主要成就：4.十九世紀末葉實施考試取才制後，即逐漸形成民主制與功績制，打破政治分贓與恩惠制而建立現代化常任文官之基礎與模式5.早自1919年起率先創立「惠特利委員會」，實施員工關係體制(1919-1980)第一節人事制度的演進與特質(2)從君主政治演進為議會(代議)政治，人事制度由貴族制、恩惠制而發展為現代民主制與功績制1853年發表著名的吏治考察報告書(原稱「常任文官組織報告書」)此一報告書建議政府：1.為吸引一流人才2.人才的昇遷須依據才能3.將行政職位劃分高低兩層級，前者由中上級晉升為較高層及文官，後者為低階層員吏第一節人事制度的演進與特質(3)•1855年由首相帕默斯頓(Palmerston)採行而成立「文官(考選)委員會」•此後來重要的改革如1870年樞密院令確立公開競爭考選制度，自1875年「普來費委員會」以至1955年欽命吏治委員會，其間計有六個委員會的文官改革，包括考試分級、考選技術、俸給、退休、訓練與確立惠特例委員會的體系第一節人事制度的演進與特質(3)•二次世界大戰後的文官改革，首推1966年至1968年的「富爾頓委員會」，此一委員會批評英國文官制度缺失，提出改革建議第一節人事制度的演進與特質(4)1980年代「鐵娘子」柴契爾夫人首相執政(1979-1990)以來對於文官制度的改革：1.文官「反浪費」計畫2.文官的分類由「級」(Classes)改為「類」(Groups)3.公務員員額精簡4.專業人才昇遷系統放寬，使專才晉升為司處長層級的比例增多第一節人事制度的演進與特質(5)5.新階段革新體制—即行政組織與管理革新方案，包括政府效率改進、人事機關改組、政府業務「民營化」(革新、便民)、減少浪費。新階段革新將政府機關分為核心部門(coreoffice)制訂政策與執行部門(Agency,Unit)執行政策。6.「公民憲章」服務革新7.人事制度變革第一節人事制度的演進與特質(6)二.人事制度的特色1.政務官與事務官的區分2.事務官考試制的確立3.高等文官管理體制的健全—第一節人事制度的演進與特質(7)4.人事行政機關體制的調整：1855年設立「文官(考選)委員會」，並於財政部設有人事主管機關，於1968年設置「文官部」，1981年改組文官部為「管理及人事局」，1987年又改組為「文官大臣事務局」，其後又改組為「公職與科技局」(1992-)，「公職局」(1995-)，「內閣事務部」(1999-)，其組織體系由折衷制(1855~1968)演變為部內制(1968-)，充分發揮幕僚制人事機關的功能5.政府改造、原額精簡與人事制度變革：組織員額精簡與提升效率外，尚包含：政策與執行機能分離，分權化、民營化與品質化管理革新，1994年以後人事制度變革，更能確立「績效化」人事新制，由具特色與成就帕金森定律（Parkinson'slaw）的問題Workexpandstofillthetimeavailableforitscompletion.Expenditurerisestomeetincome帕金森定律（Parkinson'slaw）的問題在層級結構中，管理者重視他們在層級中的地位。與他們同一層級的管理者愈少，以及他們底下的管理者愈多，就代表他們在組織層級中的地位愈高。因此，管理者設法增加部屬，這些部屬也知道要增加自己的部屬才有利於自己的地位。帕金森定律（Parkinson'slaw）的問題「工作擴增會到足以填滿可用的時間」，「有多少時間完成工作，工作就會擴張占滿那整個時間」（Workexpandstofillthetimeavailableforitscompletion）。在《法律與收益》一書中他提出了第二個定律，即「增加支出以配合收入」（Expenditurerisestomeetincome）。第二節人事制度史上重大改革(1)一.「Northcote-TrevlyanReport」考試制度報告(1853-1854)，主要的建議即：1.政府應舉辦公開競爭考試以羅致人才2.行政職位劃分為高低兩層級(Staff…lowerranks)3.實施統一的考選方式，中央政府應設立專責考選機關4.文官的昇遷應依據才能(merit)因素5.重視文官的考績紀錄第二節人事制度史上重大改革(2)二.「富爾頓委員會」對文官改革之建議報告(1968)1.文官分類體系重新統籌規劃調整2.由傳統重視行政通才進而兼重「專業化主義」－Professionalism3.文官考試與大學教育應具連慣性－Relevance第二節人事制度史上重大改革(2)二.「富爾頓委員會」對文官改革之建議報告(1968)4.成立「文官訓練學院」5.設立「文官部」－CivilServiceDepartment6.改進永業化管理制度－CareerManagement7.加強常任文官與其他公職人員的人事交流－Mobility第二節人事制度史上重大改革(3)三.「新階段革新」(續階改革)體制主要內容包括：Usingprivateenterpriseingovernment1.核心部門與執行機構—中央行政機關進行改組，除政策制定人員留在各機關核心部門外，其餘行政人員均轉調其執行部門，前者負責決策，後者職掌執行2.政府機關民營化、分權化：企業化3.執行機構「績效化」第二節人事制度史上重大改革(3)4.執行長(ChiefExecutive)5.工作綱領(FundamentalDocument)有學者譏之為「管理上的本位主義」(managerialparochialism)。一般公務員亦因政治因素之介入而感疑慮。但此一「政策—執行」機能分離體制影響其他各國「政府改造」極為深遠第二節人事制度史上重大改革(4)四.「公民憲章(便民服務」體制所謂「公民憲章」係指公共利益與便民服務為政府行政管理的優先體制1991年11月政府發表「品質競爭白皮書」(WhitePaper-CompetingForQuality)，其目的在「力求施政效能，回應民眾需求」第二節人事制度史上重大改革(4)「公民憲章體制」即便民服務新制，無異強化政府機關以「顧客」取向(非「機關」或「官僚」取向)的服務主要內容包括以下各點：1.改進便民服務措施2.強化「顧客取向」服務績效(customer-oriented)3.提昇「公共服務品質」第二節人事制度史上重大改革(5)五.人事制度變革(1992-2000’s)此項人事制度變革包含：1.「文官管理功能法」之訂頒2.政府於1994年發表人事政策白皮書：此即「文官制度永續(持續)與改革」的政策，強調文官制度仍致力追求公民憲章服務體制與「民營化」之目標3.頒布「考試法」，1995年樞密院令而頒定「文官(考選)委員考試法」第二節人事制度史上重大改革(5)4.政府發表「1995年樞密院令」：主要內容為原由財政部職掌之人事權歸由各部首長(部長)管理、部長得制定人事規則或命令加以規範，並提高「文官(考選)委員」之角色功能5.訂制「文官服務法」規範部長與文官之責任分際服務行為，並另訂「文官管理法」6.高等文官新制：實施開放層級以規範高等文官第二節人事制度史上重大改革(5)7.「企業化」與「民營化」人事管理制度，1990年代英國人事制度之變革受新右派主義(新公共管理)與政府改造運動之影響8.「文官訓練政策白皮書」：此級政府「人才投資計畫」，強調各部會負責所屬文官訓練，訓練措施以「績效化」導向為基礎，規劃實施策略性、技術性、高品質與管理發展之訓練培育課程9.開放政府人事新政策：強化民主、代表、回應、責任、績效與品質管理之人事職能第三節事務官考試制與文官(考選)委員(1)一.事務官考試制二.現行考試制度的變革1990年代以來，英國現行文官考試制度頗重大改變而與以往有所差異：1.考試機構之改組與改制(民營)2.文官考選委員考試法規之訂頒與實施第三節事務官考試制與文官(考選)委員(2)3.考試政策與事務之改變：文官(考選)委員九人，隸屬於「公職局」，依法獨立行使「考試權」，監督各機關實施考試規則與樞密院另所頒行之考試規定。各機關職位出缺必須公開招考，以績效評量為取才原則第三節事務官考試制與文官(考選)委員(3)4.考試事務分權化與其得失：現行考試由各機關自行辦理(分權化)，警「高等文官」之甄選須由「文官(考選)委員」直接監督並經內閣事務部同意。此一新制之採行能維持公開競爭、公平僱用機會之原則，且配合分權化與民營化政策，兼顧內升與外補方式，是其優點，但各部會自行考選或委託民間甄選機構辦理考選，各行其是，失之分歧，且會增加監督者考選行政之困難，為其缺失第三節事務官考試制與文官(考選)委員(4)三.「文官(考選)委員會」之成立與演變1855年創立「文官考選委員會」自「新階段革新體制」實施以來，「文官考選委員會」自1991年起改設「文官考選委員辦公室」--核心部門，與「文官考選服務處」--執行機構現在「文官(考選)委員辦公室」在組織結構方面，仍隸屬於人事主管機關，委員人數九人第三節事務官考試制與文官(考選)委員(5)文官考選委員之主要職權：1.為護功績制度之取才用人功能：功績取向，公平公開競爭與公平機會2.文官(考選)委員隸屬於「內閣事務部」行政體系，依法獨立使用「考試」權，職掌公務員考試錄用政策與任用進用之資格銓定核准權3.監督「考試法」之實施，對於各機關辦理考試任用昇遷之資格銓定，具有監督或追認之職權第三節事務官考試制與文官(考選)委員(5)4.對於中央各部會「高等文官」或各部會執行機構「執行長」之任用與進用(如聘任)之資格詮定具有直接監督權與諮詢功能5.在「考試法」與「文官服務法」規定考試錄用及服務行為範圍內，受理公務員申訴之調查及具裁定權第四節人事機關的組織與職能(1)一.1855~1998年人事機關體制首相兼財政部第一大臣及文官大臣英國政府於1968年設立「文官部」，首相兼任文官大臣，財政部常次兼文官長次並兼國內「文官長」，1970年文官部增設「文官訓練學院」英國政府於1987年11月1日將「管理及人事局」改組為「文官大臣事務局」第四節人事機關的組織與職能(2)二.1988~2000’s以來人事機關體制現行人事主管機關為「內閣事務部」，首相兼文官大臣，其下為副相、「內閣事務部部長」內閣事務部主要職權：1.「人事行政」以外之職權：含內閣秘書處職掌內閣事務聯繫與其他事項2.人事行政職權：原由「公職局」掌理之職權第四節人事機關的組織與職能(3)現行主要部分為：績效管理、考選政策及監督、高等文官任用、便民服務與現代化、人事訓練培育、管理發展、幕僚管理與其他人事管理事項財政部之現行組織體系內，仍設「公職司」、職掌公務員俸給與效率規劃、人力訓練策略、公司服務品質與退休給與等事項第五節高等文官管理體制(1)一.高等文官之傳統地位與現行體系英國「高等文官」之層級體系，自1984年起便已「開放層級」加以規範，其昇遷不受「類」別限制，故稱為「開放層級」與美、法、德等國高等文官相互比較，其特色為：1.均為高層級「文官」(事務官)身分，未包含「政治任命」人員或「政治權」文官在其體系之內第五節高等文官管理體制(2)2.高等文官受部長或首長任免，但不與首相或各部部長同進退3.高級文官最高職為「常次」，不論「常次」或「超級常次」均不得升任或被任命為政務官4.高等文官素質優異、地位顯著，社會評價極高，尤其常次以上至被讚譽為「精英中之精英」，其管理體制深具特色第五節高等文官管理體制(3)二.現行高等文官之管理體制自1990年代起，高等文官之管理體制逐步有其變革，主要著眼點係來自「政府改造」理念之激盪，亦即受企業化、民營