公共教育投入与人力资源强国建设

公共教育投入与人力资源强国建设臧兴兵（华中科技大学教育科学研究院湖北武汉）【摘要】中国人力资源丰富，人才地理分布广泛，但由于长期公共教育经费短缺导致人力资源开发不足，人力资源强国建设面临重重困难。本研究探讨了公共教育投入不足的深层原因，然后从“器物、制度与文化”三个层面分析了加大公共教育投入、建设人力资源强国的路向与制度选择。【关键词】公共教育投入；人力资源强国FinancialInvestmentinPublicEducationandBuildingaCountryRichinHumanResourceZANGXingbing(SchoolofEducationalScience,HuazhongUniversityofScienceandTechnology,Wuhan，China)Abstract:Chinaisrichinhumanresources,andthetalentiswidespreadgeographically.However,thelackoffinancialinvestmentinpubliceducationleadstoinsufficientdevelopmentofhumanresource.Hence,buildingacountryrichinhumanresourcefacesextremedifficulty.Therootcauseoflackoffinancialinvestmentinpubliceducationwasresearchedanddiscussed.Thepolicydirectionandinstitutionalchoicetoincreasefinancialinvest-mentinpubliceducationaswellasconstructthecountrywithgreatmanpowerresourcesfromthreelevels—“Utensils,SystemandCulture”wasanalyzed.Keywords:financialinvestmentinpubliceducation,acountryrichinhumanresource历史是人的历史，社会是人的社会。中国幅员辽阔，人力资源总量世界第一，但高端人才奇缺、人力资本质量不高却是不争的事实。亘古以来，太阳自东向西照耀着地球，世界经济文化中心似乎也“相伴而行”，在东、西方之间不断轮替。上世纪，由于“人祸”,欧洲的大批人才纷纷向北美逃亡，造成世界经济文化中心的洲际大转移。21世纪以降，亚太地区再次显露出成为“中心”的种种迹象。但是对于中国，绝不能指望人才洲际大转移的重现，而只能“反求诸己”，从内部寻找供给。公共教育投入，广义上指政府对教育的人、财、物力投入，狭义上则专指政府的经费投入。UNESCO对公共教育经费的定义是：地方、地区和国家（中央）政府，包括自治市、区政府用于教育和教育管理的支出总和（家庭和政府之间的转移支付经费除外）。我国政府1993年将公共教育经费的计算口径扩大为国家财政性教育经费，包括预算内教育经费，城乡教育费附加，企业用于办学的经费，校办产业、勤工俭学和社会服务收入中用于教育的经费。在我国，“公共教育经费”这一概念接近于“财政性教育经费”[1]，因此本研究中的公共教育投入特指财政性教育经费投入。春秋时期，管子所谓“地大国富，人众兵强”[2]就已经有了人力资源强国的概念雏形。其义指国家的人力资源发展能力、水平、潜力和贡献方面的综合指数位于世界前列。人力资源之强，正如舒尔茨所说：“人类的未来不是预先由空间、能源和耕地所决定，而是要由人类的知识发展来决定。”[3]可见教育才是人力资源强国的根基。国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020)“序言”中指出：“我国实现了从人口大国向人力资源大国的转变”；今后要“加快从教育大国向教育强国、从人力资源大国向人力资源强国迈进。”《纲要》在“战略目标”中更明确提出：“到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列。”其具体指标有：高中阶段教育毛入学率达到90%；高等教育毛入学率达到40%；新增劳动力平均受教育年限从12.4年提高到13.5年；主要劳动年龄人口平均受教育年限从9.5年提高到11.2年，其中接受高等教育的比例达到20%以上，具有高等教育文化程度的人数比2009年翻一番，接近2亿。一、中国人才的广泛地理分布与“钱学森之问”人力资源的地理分布是人文地理的重要研究内容。《辞海》对人才的界定是“有才能的人”，即社会的佼佼者和“能量”较大之人。翻开中国的二十四史，其中可考证的“人物”有5700余位[4]，其地理籍贯分布如下：6199125285155054774223783382792631561456055221411430500100015002000奉天内蒙贵州云南广西湖南广东甘肃湖北四川福建安徽江西山西山东陕西江苏浙江直隶河南人西汉东汉唐代北宋南宋明代总数图1中国24史中5700余人地理籍贯分布图1表明，中国历代人才在地理上是广泛分布的，而且与社会经济发展是一致的，经济中心的位移往往引起文化中心的移动和人才大迁徙。但人才的地理来源分布落差较大，经济文化发展的“边缘”地区人力资源开发严重不足。近现代以来，中国遭遇“乱世”，历史人物的地理来源与新中国成立后能上大学者的地理分布极不一致，如图2。这进一步佐证了在中西部少数民族地区、经济欠发达地区，人力资源的开发还有很大空间。050100150200西藏宁夏青海安徽新疆甘肃云南贵州内蒙广西江西浙江山西福建吉林黑龙江河南河北湖南陕西山东广东湖北江苏辽宁四川满洲蒙古人02468%中国近代各类人才数1950-1980年代大专以上人才占全国比例图2中国近现代人才地理分布我国本土科学家在国际权威科学院中出任外籍院士的数量不仅大大低于发达国家，而且还低于印度；获得国际性权威科技奖的人数寥寥无几。在158家国际一流的科研机构和156家二流科研机构中，只有2.26%的研究带头人是中国籍科学家。在一流科研机构的最高负责人中只有一位是中国人；在二流科研机构中只有1%的负责人是中国人。中国现在还没有一所大学能进入到世界前200位；每百万人拥有科学家和工程师人数只相当于日本的9.3%、美国的11.2%、俄罗斯的13.5%、德国的16%、法国（英国）的17.1%。[5]2000年我国政府设立国家最高科学技术奖以来，共有14位科学家获奖。但这14位科学家中的12位都是1951年前大学毕业的。也正因为如此，钱学森才多次发出“为什么我们的学校总是培养不出杰出人才？”这一令人刻骨铭心的疑问和感叹。邓小平同志早在1989年就曾反思和警告说，十年最大的失误在教育。一转眼，21世纪又过去十年，纵观中国教育中的种种乱象，同样的结论仍然成立。鲁迅先生的呐喊“在要求天才的产生之前，应该先要求可以使天才生长的民众、使天才生长的社会”或许是答案之一。中国区域社会经济差异极大，而潜在的优秀人才并非集中出生于少数大中城市和富裕家庭，而是呈随机的地理分布。如果大量潜在的“苗子”没有机会跨进大学门槛，没有与同龄人一样的生长“土壤”，他们就只能湮没于亿万“打工者”或“农民工”群体中。不尊重教育的民族必定愚昧，不重视教育的民族必然落后。温家宝总理认为：“一个国家有没有前途，很大程度上取决于这个国家重视不重视教育。”二、中国公共教育投入水平的严峻形势当今时代，教育已不能简单地纳入民生领域，教育投入是支撑教育事业发展的物质基础，是国家长远发展的基础性、战略性投资。1991年，世界平均公共教育经费占GDP的5.1%，发展中国家为4.1%，而我国不到3%；1993年我国人均教育支出仅10.77美元，略高于不发达国家（8美元）的水平，远远低于发展中国家（43美元）的水平，仅为发达国家1089美元的十分之一。[6]我国1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》规定，这一比例在2000年要达到4%，可直到2001年才突破3%，2004-2005年又重新降到3%以下（图3）。而印度在2005年即实现了5%的投入目标。目前世界平均水平约7%，其中发达国家约9%，欠发达国家约4.1%，如古巴已达6.3%，印度更是高达7.1%。从1992-2008年17年间，中国教育起起伏伏，其平均年增长仅0.029个百分点。如果以这种速度来发展教育，实现4%的目标还需要整整18年，即等到2026年！3850.624465.865161.086348.368280.2110449.6314.914.6814.7614.3113.814.4915.3615.6716.2816.0513.5814.316.0716.3216.2614.5815.183.482.992.542.682.462.442.492.552.792.873.193.323.282.792.813.013.3202000400060008000100001200019921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008亿元-327121722%财政性教育经费（亿元）预算内教育经费占财政支出比%财政性教育经费占GDP比重%财政收入占GDP比例%图31992-2008年我国公共教育投入变化（资料来源：历年全国教育经费执行情况统计公告）0200040006000800010000120001400019921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008GDP的4%(亿元)财政性教育经费（亿元）图4政府公共教育经费投入的“道义”负债缺口（1992-2008年）（资料来源：历年《中国统计年鉴》及全国教育经费执行情况统计公告）政府承担的教育投入理应达到GDP的4%，但从1992-2008年平均只有2.88%，17年间这一“道义”负债高达17937亿（图4）。当下教育领域中的许多问题，都和教育经费投入不足直接相关，比如各级教育欠债问题，现实中长期存在的教育乱收费现象，35%的家庭教育负担率远高于国际水平（20%），培养创新人才缺乏物质基础，高校青年教师待遇低下，民办教师、代课教师身份问题……。大多数国家，包括印度，总教育经费当中政府负担达75%-80%，但国内总教育经费当中政府负担65%左右，受教育的负担只好过多依靠家庭投入，既影响了居民正常生活，也由此衍生出种种教育不公平和不均衡。我国约有1600万教师和教育工作者，大部分地区教师工资为每月2000元左右。经济利益驱使一些城区教师从事“有偿家教”，生活压力也让更多农村教师无心从教。在80年代中期,发展中国家和发达国家财政收入占GDP的比例平均为34.98%和46.64%。[7]而我国从1992-2008年的平均比例只有14.55%，2007年才突破20%，财政收入占GDP的比例过低的确是不争的事实。但2001-2008年预算内教育经费占财政支出的比例明显低于财政收入占GDP的比例（图3），即财政收入的增幅高于公共教育财政支出的增幅。这证明，将公共教育投入不足仅仅归咎于“财政收入占GDP的比例过低”是难以成立的。三、中国公共教育投入不足的深层原因公共教育经费是包括预算内和预算外的、国家批准的由政府部门管理的教育收入与支出。[8]预算外部分有各级政府征收用于教育的税、费，企业办学中的企业拨款，校办产业和社会服务收入用于教育的经费。财政预算内教育经费指中央、地方各级财政或上级主管部门在本年度内安排，并划拨到各级各类学校、教育行政部门、教育事业单位，列入国家预算支出科目的教育经费。包括教育事业费拨款、科研拨款、基本建设拨款和其它拨款。[9]教育经费支出按用途分为事业性经费支出和基建支出两部分。事业性经费支出分为“个人部分支出”和“公用部分支出”。个人部分支出包括“工资福利支出”、“对个人和家庭的补助”，用于教职工、离退休人员、学生资助等个人方面的