第一章政策与政策系统

1第一章政策与政策系统政策系统是由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。政策系统是政策运行的载体，是政策过程展开的基础，对政策系统的研究是进一步研究政策过程的前提和出发点。而为了更好把握政策系统，必须先了解政策内涵、特征与实质的基本问题。第一节政策的内容与实质政策的内容与实质是政策科学的一个基本主题，是政策科学研究公共政策的性质、原因和结果的最重要的内容。政策内容与实质的研究也就是对政策的特征、起源、本质、功能、类型和结构等一类问题的研究。一、公共政策的概念我们研究政策科学时，首先要遇到的就是什么是政策？政策的特征如何？政策与法律、政策与理论之间存在什么样的关系等问题。“政策”是现代社会政治生活中使用得非常广泛的概念之一。但无论是在日常生活，还是在学术领域，人们对它的涵义并没有一致的界定，歧义颇多。让我们先来看看一些国内外学者的定义吧。１．西方学者的定义公共行政学的首创者之一，美国学者伍德罗·威尔逊(WoodrowWilson)：政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。①美籍加拿大学者戴维·伊斯顿（DavidEaston）:“公共政策是对全社会的价值做权威性的分配”。②政策科学主要的倡导者和创立者，哈罗德·拉斯韦尔(HaraldD.Lasswell)与亚伯拉罕·卡普兰(A·Kplan):政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。③罗伯特·艾斯顿(RobertEyestone)：公共政策就是“政府机构和它周围环境之间的关系”。④托马斯·戴伊(ThomasR.Dye)：“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”。⑤詹姆斯·安德森(JamesE.Anderson):“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”；“公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策”。⑥①转引自伍启元．公共政策．香港：商务印书馆，1989：4．②D.Easton,ThePoliticalSystem.NewYork:Kropf,1953,.p.129.③H.D.LasswellandA.Kaplan,PowerandSociety.NewHaven,YaleUniversityPress,1970.P.71.④R.Eyestone,TheThreadsofPublicPolicy:AStudyinPolicyLeadership.Indianapolis:Bobbs-Merril,1971.p.18.⑤ThomasR.Dye,UnderstandingPublicPolicy(6th.,ed.),EnglewoodCliffs,N.J.:Prentice-HallInc.,1987.p.2.⑥［美］詹姆斯·E·安德森.公共决策．北京：华夏出版社，1990：4页．2卡尔·弗里德里奇(CarlJ.Friedrich)：政策是“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的。”①由于西方著名学者的“政策”定义分别是从某一方面来论述的，因而不可避免带有片面性的倾向。威尔逊将政策界定为的“法律和法规”，排除了政府的大型计划、政府首脑的指示报告、会议决议文件和政府某种特定意图等政策范围；他还将政策制定、执行者限定为政治家和行政人员，缩小了政策制定与执行者的主体范围。伊斯顿强调政策的“价值分配”功能，把指导行动的准则等同于行动本身。拉斯韦尔和卡普兰认为政策是一种“大型计划”，犯了同威尔逊一样的错误，“计划”可以是政策，但政策并不仅局限于计划或方案，计划只是政策的一个子类；艾斯顿和戴伊或者从生态学的角度论述政策，或者是仅强调政府的主导地位。安德森和弗里德里奇相对来说较全面，并强调政策是一个“活动过程”。但是，西方学者的政策内涵表述，基本上概括了它的主要含义：（１）政策是由政府或其他权威人士所制定的计划和规划；（２）政策是一系列活动组成的过程；（３）政策具有明确的目的、目标或方向，不是自发或盲目性的行为；（４）政策是对社会所做的权威性价值分配。２.我国学者关于“政策”的定义《政策科学》（孙光著）：“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程”。《政策学研究》（王福生著）：政策可以解释为“人们为实现某一目标而确定的行为准则和谋略”，“简言之，政策就是治党治国的规则和方略”。《政策科学导论》（张金马主编）：“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等”。《公共政策》(林水波、张世贤)：公共政策是指“政府选择作为或不作为的行为”（这类似于戴伊的政策定义）。《公共政策》（伍启元）：“公共政策是政府所采取对公私行动的指引”。综合我国学者的分析，可以看出，大陆学者过于强调政党和政府的政策主体地位，忽略了社会政治团体的主体性；过于强调政策的目标取向而忽略了政策的过程特点。台湾学者的研究在一定程度上忽略了政党占主导地位的国家政策过程，忽视了对政党的指导作用的强调。中外学者都力图给政策下一个恰当的定义，但由于角度不同化及利益取向的差异，各有优劣。我们认为：政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。３．正确把握“政策”的内涵我们可以从如下的几方面来把握“政策”的内涵：第一，政策主体。任何政策都有特定的主体，即国家权威机构、政党及其他政治集团、①CarlJ.Friedrich,ManandHisGovernment.NewYork:McGraw-Hill,1963,p.79.3团体。政策体现了主体的意志，它与个人、企业等所做出的决定不同，具有法定的权威性。第二，目标取向。一定的政策总是要实现一定的目标，具有明确的方向性。同时，政策又在特定的历史时期内起作用，具有时效性，政策不是无意识或偶然性的行为，目标指向明显。第三，活动过程。政策是主体服务于特定目标而采取的一系列活动，是与谋略、措施、办法、规定密切相关的一系列政治行为。毛泽东同志指出：“政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。一个革命政党的任何行动都是实行政策，不是实行正确的政策，就是实行错误的政策；不是自觉地、就是盲目地实行某种政策。”①第四，行为规范。政策是一种行为准则或行为规范，政策总有具体的作用对象或客体，它规定对象应做什么和不应做什么；规定哪些行为受鼓励，哪些行为被禁止。政策规定常带有强制性，它必须为政策对象所遵守。行为规范和准则，使政策具有可操作性，从而才能实现特定的社会目标。二、政策的本质政策的制定、执行及其执行的结果都是为了解决一定的社会问题，调整社会利益关系。政策本质集中表现在三个方面：政策集中反映或体现统治阶级的意志和愿望，是执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具或手段；政策作为执政党、国家或政府的公共管理的工具或手段，服务于社会经济的发展和文化的进步；政策作为分配或调整各种利益关系的工具或手段，是各种利益关系的调节器。１．政策是阶级意志、利益的集中体现和表达政策的本质首先表现在它是一定社会阶级意志和利益的集中体现。在阶级社会中，不同性质的国家政权和代表不同阶级、阶层利益的政党及其他政治组织，面对的是各种各样、错综复杂又千变万化的社会问题。为了解决这些社会问题，他们就必须制定自己的政策；而任何政策的制定和执行都是以维护本阶级政治上、经济上的利益为宗旨的。政策在一定程度上表示着阶级力量的变化。由于政策是阶级利益的集中体现，所以任何阶级、国家在制定自己的政策时，首先考虑的是如何维护自己的经济利益，如何巩固自己的政治地位，如何削弱敌对阶级的力量，剥夺敌对阶级的政治经济权益，这是制定和执行政策的根本出发点。但是任何阶级在制定和维护政策时，又不能不考虑到现实的阶级关系、现实政治力量的对比。一定的阶级为了本阶级的长远的整体的利益，往往会在眼前的、局部的利益方面向敌对阶级做出某种让步和妥协。政策在一定程度上便成了各阶级政治力量对比变化的晴雨表。政策体现了阶级的意志、利益，不同历史阶段的不同统治阶级，其政策的本质有明显区别，但都是为着巩固其统治、进行政治管理的基本工具。３．政策服务于社会经济的发展政策服务于社会经济的发展，政策的这种本质是由国家职能的两重性所决定的。国家作为阶级统治的工具，除了维护其统治的政治职能外，还有维护其统治的社会经济职能。作为其意志与利益的直接体现的政策及法律当然也带有这样的特性。国家负有管理社会事务方①毛泽东选集(4卷)．北京：人民出版社，1991：1286页．4面的职能，作为阶级统治的工具，国家总是力图把阶级斗争控制在秩序的范围内，努力造成相对稳定的政治局面。这样，国家往往根据统治阶级的需要，组织社会经济活动，发展科技文化事业，管理某些社会公共事务，从而使国家履行管理社会事务方面的职能。这种职能必然通过国家政策而体现出来，使政策在执行这程中，通过对各种社会资源的利用，对各种社会潜能挖掘，在总体上实现政策目标的同时，推动社会经济文化的发展。三十年代大萧条时期，美国“罗斯福新政”既要缓解危机，维护统治，又要挽救社会经济崩溃，促进社会平衡协调发展。大量公共工程建设，减少了失业人口，刺激了消费，使美国经济逐渐回升，走出低谷，从而造成美国社会的再次繁荣。我国“开发中西部”战略决策，明确表示，缩小地区间差异，促进整体协调发展，保证社会的稳定、进步、发展。3．政策是各种利益关系的调节器政策本质的核心就是要解决社会利益分配的问题，所有政策最终都表现为对社会利益关系的处理。在对社会利益分配的理解上，应该是既全面而又重点突出。政策本质首先表现在它是一定社会阶级意志和利益的集中体现，政策所要调控的各种社会利益关系实际上是阶级关系的表现形式。其次，政策对社会利益关系的分配又是一种反映全体社会成员利益（从根本上说仍是服务于阶级的整体和长远的利益，服务于政府整体目标的需要）的全社会利益的综合性分配。再次，“公共政策对利益的分配，是一个动态的过程。这种过程取向大致经历四个环节：利益选择、利益综合、利益分配与利益落实。”①三、政策的基本功能所谓政策功能，简单的说就是政策所能发挥的功效和作用，它通过政策的地位结构作用表现出来，它总是在与某种社会目标的联系中得到判定。政策基本功能包括：导向功能、控制功能、协调功能和象征功能。1．导向功能政策的导向功能是指政策引导社会中人们的行为或事物的发展朝着政策制定者所期望的方向发展。政策导向功能所包含的一项重要内容是规定目标、确定方向。规定目标就是把整个社会生活（包括政治生活、经济生活、文化生活等）由复杂的、多面的、相互冲突的、漫无目标的潮流，纳入明晰的、单面的、统一的、目标明确的轨道，使社会有序地发展。政策导向功能的另一项重要内容是教育指导、统一认识、协调行动、因势利导。任何政策，不仅要告诉人们什么是该做的，什么是不该做的，而且还要使人们明白，为什么要这样做而不那样做，怎样才能做的更好。在现实社会生活中突出表现导向功能的政策有很多，如改革开放初期党和国家制定的“让一部分人先富起来”的政策，引导成千上万的城乡居民走向了致富的道路。2．控制功能政策的控制功能是指政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用。政策的出台都是为了解决一定的社会问题或是为了预防特定社会问题的发生；政策制定者在政策上对所希望发生的行为予以鼓励，对不希望发生的行为予以惩罚，从而达到对社会的控制。政策的控制功能有直接控制和间接控制两种形式。实施政策的控制功能应特别注意对“度”①陈庆云．公共政策分析．北京：中国经济出版社，1996：9页．5的把握，这就要求注意发挥信息反馈系统的作用，及时动作，适时调整控制的方向和力度，使政策保持在发挥积极作用的状态上。政策控制功能的典型例子，如我国实行的计划生育政策就是通过发