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地方产业政策与区域经济发展清华大学公共管理学院巫永平经济发展的区域化与产业发展的集群化•经济发展区域化是一个趋势•产业发展集群化是一种现象•产业政策与区域化和集群化什么是产业政策简单而言，产业政策是政府影响产业发展的行为。政府认定改变生产部门结构比按照通常根据静态比较优势的产业演进过程更能够促进增长。产业政策包括多种内容，通常的做法是，政府向特定产业提供低于市场利息的信贷作为企业的长期和营运资本，税收优惠，电价补贴，工业用地，研发补贴，企业的进入和退出控制，出口补贴和减免税，对不同产业区别对待的关税和非关税壁垒，等等什么是产业政策n影响产业的资源配置和产业组织。a.影响资源配置：1.影响产业的基础条件:工业用地、道路、港口、工业用水、用电2.影响产业间的资源配置：资金、税收、关税、研发等等b.影响产业组织:1.对特定产业内部组织的规制:如工业重组、产量限制、产量和投资调整、准入控制等2.影响跨产业组织的政策,如中小企业政策什么是产业政策•产业发展模式的选择•政策工具的使用•政策对象的选择产业政策的国际经验•多数国家和地区都实行产业政策。但产业政策的方式和效果具有很大的差异性。•东亚（日、韩、中国台湾）•法国•实行产业政策的条件：•制度安排(美国为什么没有产业政策）•手段和政策工具：金融、税收、外汇、准入控制、关税等中国的产业政策•中国是实行产业政策最为密集和最为彻底的国家•计划经济时代就是一个最为典型的通过国家计划实现产业发展的例子•1980年以来，在大多数产业都实行了产业政策•1989年3月15日，颁布了《国务院关于当前产业政策要点的决定》《国务院关于当前产业政策要点的决定》产业政策原则：“以产业政策为导向，加强宏观控制，指导市场发育，协调各方面行动”“制定正确的产业政策，明确国民经济各个领域中支持和限制的重点，是调整产业结构、进行宏观调控的重要依据”组成部分：制定产业政策的原则、产业发展序列（生产领域、基本建设领域、技术改造领域、贸易领域的支持和限制）《90年代国家产业政策纲领》1994年通过。“努力加快机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业大发展，使他们成为国民经济的支柱产业。”采取的措施：*制定发布统一的产业政策，并以法律、法规等形式保证实施；*投融资体系和企业直接融资体系，国家在年度股票和债券发行规模中对支柱产业优先予以安排；*从财力、物力上支持产业中某些重要领域的技术开发，经国务院批准，赋予少数大企业集团与其资本和收益比例相适应的海外直接融资权和担保权；*将支柱产业的部分产品作为幼稚工业品、对其进行“适当的、有时限的保护”。汽车产业政策•1985年5月，国家“三委一部”（计委、经委、体改委和机械工业部）联合发出《关于汽车工业发展规划和管理体制改革若干问题的通知》•1986年4月，“七五”规划第一次把汽车制造业作为重要支柱产业，和高起点、大批量、专业化和联合发展的原则•1987年国务院北戴河会议明确建设一汽、二汽、和上汽3个汽车生产点•1988年国务院《关于严格控制轿车生产点的通知》，确立轿车生产“三大三小”的布局（一汽、二汽和上汽，北京、天津和广州）•1989年5月国务院授权中汽联颁布《目录管理暂行规定》，对汽车生产准入进行管制汽车产业政策1994年颁布《汽车工业产业政策》：•解决问题—投资分散，生产规模过小、产品落后•目标—增强企业开发能力；促进产业组织的合理化，实现规模经济•在2010年前，形成3-4家具有一定国际竞争力的大型汽车企业集团和3-4家大型摩托车企业集团，实现自主开发、自主生产、自主销售、自主发展，参与国际竞争。•2004年颁布《汽车工业产业政策》，再一次重复在2010年前发展成为国民经济的支柱产业的目标，通过提高研发能力和技术创新能力，积极开发具有自主知识产权的产品；扩大企业规模效益，提高产业集中度，避免散、乱、低水平重复建设。汽车产业政策汽车产业发展的结果1.产业组织：产量：2003年底，我国有汽车企业2443家，其中整车厂115家，改装厂551家。115家整车厂中，产量在100辆以下的有35家，产量一万辆以上的有32家，10万辆以上的只有10家，三大只有日本20世纪60年代后期的水平。集中度：前三厂产量集中度2006年为46%(2003/50%)，而美国1996年为98.9%，韩国为97.1%2.技术除少数中低档车，绝大多数国产轿车技术都来自国外产商。汽车产业政策•具有自主知识产权、资助研发的企业都是在突破汽车产业政策限制的情况下建立和发展起来的。•哈飞，吉利（购买四川德阳的一家濒临破产的国有汽车借壳上市），奇瑞把20%的股份划拨给上汽•“鼓励的废了，限制的活了，具体的丢了，总体上歪了”（胡润峰）电视机产业•彩电行业是我国产业政策的另一个有代表性的例子。国家通过“定点”的方式促进彩电产业的发展。最初指定陕西、丹东、北京及苏州几个企业生产元器件，指定北京、上海和天津的三个企业为彩电装配基地。1985年国家重组彩电行业，为了平衡地区利益，指定了58家企业，几乎每个省市（区）都有定点厂，但在激烈的市场竞争浪潮中，长虹、创维、TCL等非定点厂发展壮大起来，而原先的指定厂几乎都销声匿迹。•液晶面板的例子，产能扩张导致过剩电冰箱产业政策•1979-1983：起步阶段•1984-1988：快速发展阶段•1989以后：稳定提高阶段•政府在其中的作用：•1980年，轻工业部制定家用电器发展的初步规划，电冰箱生产选定北京、广州、苏州、天津和上海5个定点厂，在其他地区在建9个中小型厂，总共形成年产320万台的能力。但到1984年底，电冰箱厂家达到116家，与国外供应商签订合同和正在洽谈的引进项目有56项，引进规模为1350万台。电冰箱产业政策•1985年国务院批转了国家计委、国家经委、轻工业部《关于加强电冰箱行业管理、控制盲目引进的报告》•把电冰箱产家从116家减到41家，引进规模从1350万台减到822台。•实行引进项目审批制，有轻工业部负责协调，无进口许可证，海关不许进口，银行不给人民币和外汇贷款。但实际上没有作用。1988年，全国电冰箱产家有多达100多家。这个过程中，有关部门不断发文件和做出规定，三令五申不许盲目发展。电冰箱产业政策•产业政策失败的直接原因--缺乏有效的控制手段。•两个限制办法：定点和审批(分层审批)地方政府和企业共同突破中央的限制,1985-1989年新建产家没有一家经过轻工业部批准.根据轻工业部1980年的规划,到1980年代中期,我国的电冰箱缺口达50%1984-1985年的第二次规划,选择20家左右基础好的企业,达到规模经济.但结果是各方压力,变成“一个省市\一个部门至少有一个电冰箱厂”.多晶硅的发展•多晶硅的迅速发展，产能扩大，2009年规划中的项目如群不投产，将达到10万吨，为世界总需求的两倍•产能过剩，使得国务院着手制定并在2009年年底前出台针对多晶硅行业的行业标准指导意见•地方政府扮演推手高速铁路•高速铁路发展提供了产业政策成功例子为什么失效？•实施产业政策的两种方式•挑选赢家•鼓励市场竞争为什么失效？1)中央政府的能力2)国有企业承担产业政策3)地方政府的作用谁来承担产业政策•国有企业还是民营企业为什么国有企业无法承担产业政策国有企业成为产业政策的实施对象，但国有企业的特点使得它难以承担这种任务：经济职能社会职能国有企业负责人：经理还是官员•软约束•有条件租金/表现关联租金地方政府•地方政府是导致中央政府产业政策失效的另外一个因素•地方政府成为中央产业政策的寻租者•地方政府既是中央产业政策的寻租者，也是当地经济的促进者地方政府•地方政府面临的约束:•财政约束:70%vs.30%(2009:50%vs79.9%)•社会发展约束（教育、医疗、养老、失业、基础设施等）•地方官员的升迁压力：以经济建设为核心的干部考核机制改进产业政策的效果•产业政策的方式：完善有利于竞争的市场环境比挑选赢家更为重要•产业政策的对象：民营企业应当成为中国产业发展的主力•产业的选择：是否所有的产业都需要产业政策？•加强产业政策的约束，使之成为硬约束•充分发挥行业协会等中介的作用•政府在高科技产业发展、促进自主知识产权发展的作用地方政府作用与区域经济发展在第一轮经济发展过程中，地方政府的作用不同•珠三角•长三角（浙江、上海、江苏）•环渤海政府作用与产业政策•追随市场与引导市场新一轮发展的特点•发展方式转变•新兴产业•区域化•社会目标与经济目标并重，决定地方政府投入方向政府转型与企业转型产业转型是谁的转型—转型主体•政府转型与企业转型政府转型与产业转型产业调整突出了地方政府的作用，政府转型：1，观念转型：发展的目的是为了人，超越“增长主义”和“发展主义”2，方式转型：市场、法律、行政手段、政治手段•广东的例子后发展地区的发展与地方政府能否从东部先发展地区的经验教训中学到什么，实现跳跃式发展，走出招商引资的模式•发展什么：产业选择，环境•如何发展：依靠谁，如何实现（投入与创新）•平衡经济目标与社会目标地方政府与区域经济发展具备两个条件：•正确的知识•责任感