行政嵌套自治与现代简约治理

行政嵌套自治与现代简约治理党的二十大报告指出，我国改革开放迈出新步伐，深入推进国家治理体系和治理能力现代化。随着国家财政支出能力增强、从严治党向基层延伸和技术治理手段的运用，我国乡村治理进入强国家阶段。以下是小编分享的内容，欢迎参考借鉴与借鉴。我国进入到强国家时代，基层治理行政化趋势不断增强，行政和自治关系发生变化。xxxxx镇通过重选村庄头雁、赋予制度空间、激活村干部治村动力，对村庄内生型自治结构进行改造，构建了行政嵌套自治的乡村关系结构。行政嵌套自治强调行政力量对自治力量的总体性控制，以及自治力量在总体性控制之下的自主空间。在具体实践中，行政嵌套自治通过任务包干制、压力释放术和策略批评法等工作机制进行责权分配和矛盾协调，呈现出乡村关系结构稳固和基层治理有效的特点。行政嵌套自治遵循目标导向、建设导向和协作导向的治理逻辑，强调权力简约、制度简约和目标简约，符合国家发展要求和基层治理实际，是现代简约治理的典型实践形式。行政与自治关系研究现状党的二十大报告指出，我国改革开放迈出新步伐，深入推进国家治理体系和治理能力现代化。随着国家财政支出能力增强、从严治党向基层延伸和技术治理手段的运用，我国乡村治理进入强国家阶段。国家力量不断加强，其中一个重要表现是行政力量不断渗透进社会治理体系中，由此改变了行政与自治的关系。有研究指出，当前我国的村级治理呈现出行政势强、自治势弱的非均衡态势，村民参与自治的责任感越来越弱，甚至出现了“自治空转”现象。贺雪峰发现在建设服务型基层组织过程中，出现了过程替代结果，形式替代内容，表面工作替代实质工作的问题，认为规则下乡形成对基层自治空间的挤压。陈义媛通过对xx市村公资金进行研究，发现随着村公资金日益程序化、正规化，且被切割以应付行政任务，出现了“行政吸纳自治”的局面。在基层治理行政化趋势下，出现了行政包办取代社会动员、行政本位虚化农民参与等问题，由此造成基层治理能力弱化。农村基层组织在行政化目标导向下所引发的消极治理，在一定程度上会加剧乡村社会的去公共化困境。然而，“行政”与“自治”并非不可兼得的二元对立关系，二者都是基层治理中的关键要素。一些研究者通过研究发现，行政力量的妥当运用有助于促进基层自治和有效治理，具体可以分为两种视角：一种是制度视角，这一视角认为行政制度的输入有助于规范自治空间。一方面，通过制度输入重塑村庄内部规范，加强基层自治组织建设，促进基层治理规范性与有效性的平衡；另一方面，行政力量可以将国家的“硬规则”以柔性的方式导入农民生活实践，通过思想引导等方式推动实现国家要求和社会实际的统一，规则下乡为农民的政治参与、理性协商提供了制度空间和规则引导。另一种是资源视角，这一视角认为行政化实际上是一个资源输入的过程，有助于为基层组织积累治理资源，提高治理水平。比如，在xx河镇1+5寨管家自治组织建设中，政府通过外部行政力量为自治注入其有效运转所需的要素，推动实现了村寨的有效自治。再比如，国家对社区居委会的行政赋权，也可以转化为身份赋权和行为赋权，为提高社区居委会治理能力注入关键要素。行政力量可以通过事件输入、干部下沉、组织再造等方式为村社输入资源，实现“行政激活自治”。从基层治理实践来看，随着国家力量深入到乡村社会，行政力量与自治力量进行了深度互动，形成了不同的治理样态和治理效果。既有研究对于行政和自治互动关系的理解，多是将之放置在村庄社会的具体情境中，一是从单一任务或单一行动中探讨行政与自治的关系，二是着眼于内部视角，站在自治的角度看行政与自治的关系，但是缺乏整体视野和外部视野，无法对行政与自治之间的关系进行总体认识和稳态把握。本文将从乡村关系的角度理解行政与自治的关系，这一研究视角具有整体性、外部性和稳定性，一方面更能把握行政与自治、乡政与村治的合理边界，构建更稳定的结构性关系，另一方面有助于探索基层社会积极的乡村关系模式和有效的乡村治理模式。x将农村基层政权组织体系及其架构概括为“乡政村治”，“乡政”是乡镇一级政权，是国家依法设在农村最基层的一级政权组织；“村治”是村民委员会，是农村最基层的群众性自治性组织。可以说，前者代表着国家力量，具有更强的行政性，后者代表着社会力量，具有更强的自治性。本文借用x对于农村基层政权组织的定义，将乡镇政权作为行政力量的代表，将村级组织作为自治力量的代表。2022年7月，在xxxxx镇调研20天，其中在x镇x村驻村调研近2周，后期转移到乡镇调研1周，通过对乡镇领导、村干部、党员代表和普通村民进行深度访谈，全面了解了村庄历史、村庄建设、村民诉求和乡村关系等内容。调研中发现，党的十八大之前，当地村级组织形成的是内生型自治组织，但因享有高度自治权而出现治理失序。党的十八大之后，在乡镇政权着力调整下重建了外生型自治组织，重新调整了乡村关系，塑造了行政嵌套自治的乡村关系结构，有效地推动了乡村治理新局面的形成。村庄治理失序的结构困境1980年，我国村民自治制度从xxxx村开启，继而向全国推广。村民自治的核心是通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，推动广大农民群众实现自我管理、自我教育、自我服务。然而，随着村民外出务工，村庄结构发生变化，村庄民主缺少一定的内生力量，村民自治逐渐演变为村级组织自治，即村民自治权利实际由村干部掌握，甚至出现部分村干部垄断自治权力谋取私利的问题，从而导致村庄治理的涣散和失序。实行村民自治制度，意在给予村庄社会更大的自主权力和治理空间，依靠村庄社会的内生力量推动村庄实现有序治理。村庄社会实行村民自治具有一定的合理性，村庄的事情由村民和村干部自己做主，村民和村干部拥有了一定的自主空间，一方面有助于激发村民内生动力和村庄内在资源，另一方面则有助于回应村民和村庄的整体诉求。理想的村庄自治是内生型的村民自治，即村民主动参与和积极关心村庄事务，能够进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，从而形成自我管理、自我教育、自我服务的局面。在一段时间里，一些地区的村民自治制度运转良好，尤其是在宗族地区。原因在于，宗族地区具有良好的社会基础，村民之间相互信任，关心公共事务，对村庄充满感情，村庄治理容易激活内生力量，形成内生型的村庄自治。不过，村民自治制度在实际运行过程中，会受到多方面因素的影响而导致制度失灵，比如村民外出务工影响村庄事务的关注度和执行力，在选举过程中受到姓氏力量的影响形成派性政治，具有威望的村干部因长期执掌村庄事务而形成权力垄断等等，从而使得村庄治理陷入结构性困境中。党的十八大之前，x镇的村民自治制度总体上遵循村庄自治的原则，坚持“大稳定，小调整”，乡镇将村庄社会治理的主导权交给村干部。然而，在新一届村书记换届时出现令人意想不到的情况：全镇21个村中就有6个村的村书记联审不过关。村书记联审不过关背后反映的是村庄自治的困境。以x镇x村为例，该村前任村书记李彦江2008年—2020年担任村书记，在担任村书记前几年，李书记为村民和村庄做了大量工作，比如硬化道路、接通自来水、化解村“两委”的债务、积极为村里争取项目等，由此积累了较高的威信。正是由于李彦江书记能力强，在村内享有权威，以至于他变得有些狂妄，不仅在村里一手遮天，而且也不把乡镇领导放在眼里。李彦江书记在任期间，私自将村里的集体山林以极低价格长期承包出去，造成村集体资产事实流失。他还联合部分时任村干部，假借其他村民名义冒名领取危房改造资金，由此造成村集体资产流失和村庄正义被侵蚀。对待上级领导，有村民反映李彦江有次与乡镇干部吃饭，不知为何原因要打人大常委会主任，镇长都拦不住，只有乡镇党委书记能够劝住他。这意味着，村干部主导的村庄自治格局出现治理失灵，不仅村庄内部治理失效，而且乡镇对其也难以进行管控。如果继续放任村干部在缺乏约束的情况下进行村庄治理，不借助外在力量纠偏，不仅会使得村集体资产进一步流失，而且会造成村级治理逐步失序。因此，x镇借助村“两委”换届选举之机强力进行纠偏，对村庄自治结构进行改造。行政嵌套自治的基本构造在党的十八大之前，国家给予了村级组织充分的自治空间和自主权力，一定程度上有助于村庄社会的内部治理，但是也出现了基层组织“软弱涣散”和治理失序的乱象。国家治理能力现代化的过程，既是国家基础能力不断提升的过程，也是国家不断塑造社会的过程。党的十八大之后，乡镇政权着力对村级组织进行整顿，通过行政力量介入重塑村庄自治结构，推动村庄治理实现内生型自治向外生型自治的转变，形成行政嵌套自治的关系结构。中等富人：行政嵌套自治的“头雁”选择村书记是村级组织的领头雁，村庄治理水平在一定程度上取决于村书记的能力。在既有治理格局之下，大量事务向乡村输入，乡镇政府要推动任务执行和落地，高度依赖村书记的能力和态度。谁来治理村庄是基层治理的重要命题，梳理已有研究发现大致分为三种类型：一是富人治村，富人能力强、能量大、办法多，具有极强的治理能力，但是富人容易把村庄治理变成私人治理和“金钱政治”，甚至削弱乡镇政权的能力。二是能人治村，以中农为主的能人因长期在村，对村庄熟悉且热心村庄事务，愿意参与村庄治理，能人能够依靠资源禀赋、信任资源与互惠关系所积累的公共性和权威性，对村庄进行有序治理。三是强人治村，强人治村是指依靠暴力、狠气进行村庄治理的一种干部治理类型，其中不乏违规违法行为。随着法治化、规范化水平提高，强人治村的制度空间不断被压缩。能人治村是一种较为理想的治理模式，但是随着行政化的任务日益繁重，村干部在家庭生产和村庄事务之间的协调难度增加，寻找村庄内生能人的难度加大。2020年新一届村书记换届之前，x镇党政领导班子借助一肩挑制度将村书记的选择权牢牢掌握在手中，并四处物色村书记人选，着力解决村庄治理中长期存在的一些顽疾。发现x镇现任村书记身上均具有一个显著的特征，他们既非贫穷之人，也非大富之人，经济水平处于村庄中的中上游水平，家庭产业的年收入在几十万至上百万之间，将之称为“中等富人”。x镇的中等富人在村外积累了一定财富，属于村庄中经济分层的中间阶层，他们没有脱离村庄，对于村庄有一定感情，并愿意参与村庄建设。中等富人具有区别于超级富人和普通平民的显著特征。相比于超级富人，中等富人对村庄更富有感情、对村庄利益更加脱敏；相比于普通平民，中等富人因经营能力较强而被认可，更加具有权威性、动员性。在内生能人治村空间缩小的情况下，在外经营的中等富人回村治村，是对能人治村的一种补充或替代。中等富人在担任村书记之后，仍然会继续从事自己的职业，将其作为主营业务，而村干部身份对于他们的产业发展具有一定的正外部性。比如，x村现任x书记就是典型的中等富人，他中专毕业之后就开兽医店、日杂店、加工厂等，生意最好时在邻省开了3家兽医连锁店，积累了一定的财富。他挣到一点钱之后，就萌生了回乡的想法，2017年回乡参与村庄工作，2018年回老家乡镇建房，将兽医生意主要放在家乡做。因上一届村“两委”班子集体“坍塌”，x书记被上级领导看中并顺利当选为村党支部书记兼任村主任，该书记就是典型的中等富人。对于乡镇领导而言，选择中等富人担任村庄的“头雁”，具有至少四个方面的意义：一是他们的经济实力及野心不至于太强，易于管理；二是他们的利益不在村，又有一定的经济基础，不会侵占村集体利益，不容易出现复杂的干群矛盾和干部矛盾；三是他们之所以愿意回到村庄，说明他们对村庄有感情，不看重村干部微薄的工资，具有一定的情怀和公心；四是他们具有兼业性，家庭产业发展是支撑家庭经济的重要支柱，能够做到家庭生产和村庄工作两不误。权力赋予：行政嵌套自治的制度空间乡镇政权为村级组织选择合适的“头雁”是重塑乡村关系的第一步。乡镇政府依靠一肩挑制度实现对村书记的控制，如果按照这种单向度的控制模式，乡镇可以彻底将村级组织变成乡镇政府的“下派”机构，让村干部为乡镇政权所用，但是这种权威控制模式缺乏可持续性。原因在于，基层工作极其复杂，政策执行落地关键要靠村干部灵活应对基层复杂性，如果村级组织变成乡镇政府的“下派”机构，村级组织的工作就会变得程式化，不易应对复杂的村庄事务。因此，乡镇党政机关在选好“头雁”之后，还需要用好“头雁”，而用好“头雁”的关键是向村书记赋权，为村书记更好应