广州市街道办事处与社区综合服务中心关系的调查

广州市街道办事处与社区综合服务中心关系的调查【内容摘要】我们分别对建设街的街道办事处综合服务中心进行调研，于此同时还对建设街的部分居民进行了访问，由此探索新时期街道办的改革和两者如何共同为更好基层群众服务的提供新范式、发展出社会管理服务的新模式，提出观点和看法。【关键字】街道办社区综合服务中心为民服务社会管理的现状与发展一、调研背景改革开放以来，随着社会的不断发展，街道办事处的定位再次遭受质疑。街道办事处最初设立之时，其初衷并不在于对城市基层事务进行全面综合管理。不少城市为了应对城市管理中出现的新问题，采用了“两级政府，三级管理”的城市管理体制，即城市中设立市、区两级政府，但同时设立街道办事处作为区政府的派出机关，管理城市基层事务，随着社会事务的日益复杂，街道办事处也开始获得越来越多的权力，其职能从协调机构逐渐变为综合管理机构，拥有了一级政府的实际职权。这种体制在解决了很多问题的同时，也带给了人们思考，街道办事处的定位以及该体制的最终走向已经不再是管理层面的问题，而是深层次的城市政府改革甚至城市发展道路的问题。于此同时，建设优良社区的呼声越来越高。广州市委、市政府把社区建设作为后亚运时代切实提高市民幸福指数的重中之重来抓，把社区建设工作列为广州市“十二五”规划的一项重要内容。早在2009年，为贯彻落实中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋同志关于“将香港社会管理的先进经验与广东的实际相结合，有选择的先行先试”的批示，时任广州市市长的张广宁率团考察了香港社会管理服务工作，并指出：通过政府购买服务，引入社会力量参与社区管理和服务，并充分运用专业社会工作手法，合理利用社区资源，从而为区域内的个人和家庭提供全面、优质的社会服务。2011年1月，省委常委、广州市委书记张广宁在市委九届十次全会上强调：今年要以创新社区管理服务为着眼点，把社区打造成为解决民生问题的“第一窗口”、市民享受生活的“幸福港湾”，让群众在家门口就感受到幸福。市委副书记、市长万庆良在2011年政府工作报告中要求：在街道开展社区管理服务体制改革试点，加强和改善社区管理服务。在广州，创新社会管理模式的尝试其实早从2008年就已经开始了。2008年底，国务院颁布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，要求珠江三角洲地区要“完善社会管理制度，创新社会管理方式”。那年，广州开展社会工作人才队伍建设试点工作，对城市社会工作进行探索与实践。2009年9月，广州市委、市政府出台了《关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》，明确提出要发展多元化的社区服务，积极推进在街道组建社区服务中心，不断满足居民对社区服务的需求。2010年7月，经市政府同意，市民政局和市财政局联合印发实施了《推进我市社会管理服务改革开展街道社区综合服务中心建设试点工作方案》，明确政府购买社会服务作为街道社区综合服务中心建设的主要模式。今年初，广州市20个社区综合服务中心试点正式启动，以服务社区居民为理念，运用社工手段，在社区形成解决居民生活需求问题的服务网络。以城乡社区为载体，以居民需求为导向，初步在试点区域建立起涵盖城乡社区的综合服务中心。目前，全市共有20个街道陆续开展社区综合服务中心的试点建设，市、区（县级市）两级财政将共同投入8000万元。广州的社会管理服务改革，借鉴了香港、新加坡的经验，通过政府购买社会服务，引进专业社会服务机构和社会工作者，利用社会工作专业方法，形成以社会工作者为主的跨专业合作团队，整合社区资源、发动社区群众参与，为广大居民群众、特别是社会弱势群体和问题群体提供优质、专业的“一站式”综合社会服务。这就是政府购买社区服务的宗旨。目前，社区综合服务中心服务项目包括青少年服务、老年人服务、残障康复、社区发展等。按规划，今后广州将逐步把星光老人之家、居家养老服务站、青少年活动中心、志愿者（义工）工作站、残疾人康复机构、康园工疗机构、文化站、退管服务等社区服务和资源整合进社区综合服务中心。至2015年，全市50%的街道开展社区综合服务中心建设工作，并尽快将社区综合服务中心覆盖全市131条街道。就在这个大背景下，我们的调研小组分别前往了建设街街道办事处和综合服务中心进行深入调查。二、调研对象建设街街道办事处建设街综合服务中心建设街居民二、调研目的了解街道办事处与综合服务中心之间职权范围和功能侧重点，探讨两者的异同点以至于社会管理改革进程缓慢的深层次原因，对街道办与综合服务中心的现状与发展有大致了解，从而更好地为社会管理的发展出谋划策。四、调研方法我们使用了半结构、个别、面对面的访谈法。访谈调查是访谈员与被访者双方交流、双向沟通的过程。这种方式具有较大的弹性，访谈员在事先设计调查问题时，是根据一般情况和主观想法制定的，有些情况不一定考虑十分周全，在访谈中，可以根据被访者的反映，对调查问题作调整或展开。如果被访者不理解问题，可以提出询问，要求解释；如果访谈员发现被访者误解问题也可以适时地解说或引导。由于访谈常常是面对面的交谈，因此拒绝回答者较少，回答率较高。即使被访者拒绝回答某些问题，也可大致了解他对这个问题的态度。同时被访者在回答问题时常常无法进行长时间的思考，因此所获得的回答往往是被访者自发性的反应，这种回答较真实、可靠，很少掩饰或作假因此，我们大致能准确地从被访者口中得出我们想要的信息，我们通过访谈所获得的信息进行了整合与分析，得出我们需要的结论。五、调研分析街道办和综合服务中心的现状分析——以建设街为例街道办的困境街道办处就其法定地位而言只是市辖区政府的派出机关，而不是一级政府。随着改革开放和社会主义现代化建设的进行，街道办事处除了没有人大、政协以外，几乎涵盖了一个区域政府应有的全部职能，逐渐形成了“准政府”的角色。在大中城市，城区只有市——区两级政府，郊区才有市——区（县）——乡镇三级政府。城市街道办事处实际上所担负的职责与乡镇政府相似，但是，街道办事处却与乡镇政府有着质的区别，乡镇政府由民选产生，职权由《宪法》和《地方政府组织法》赋予，有同级人大；街道办事处由上级政府派出，没有同级人大,权力依法来自上级政府,没有一级政府所应有的独立的行政权力。尽管如此，街道办事处是一个独立的行政组织，不仅能代表派出它的区政府，而且可以独立承担行政后果。广州市人民政府在2004年4月出台了《关于加强街道工作的意见》（穗府『2004』15号）的行政规范性文件，《意见》明确指出：“进一步完善‘两级政府、三级管理、四级网络’的城市管理体制，强化街道办事处在城市管理中的基础作用”。地方人大和政府制定的城市街道办事处的地方性法规、政府规章工作和行政规范性文件，无论主观上取何种价值，客观上都在局部地区改善了1954年《城市街道办事处组织条例》严重滞后的立法状况，加强了街道办事处的建设，明确了街道办事处的职责和职权，有效地发挥了街道办事处在城市管理工作中的基础作用。建设街街道办设党委书记、主任各一个，副主任四个，下设党政办和城管科、计生科、民政科和综治办五个科室。另外还有家庭综合服务中心、社区服务中心、政务服务中心和出住屋管理中心五个办事窗口单位。不仅仅是广州建设街街道办，全国普遍街道办事处也担负着十分繁重的社会建设和城市管理的双重职能任务,而且还承受市、区各职能部门的大量指令性任务。街道办事处原本并无城市管理功能，之所以城市管理成为街道办事处的重要职能，其原因主要是城市规模的扩大，城市面积的扩张，人口的增加包括户籍人口和非户籍人口的急剧增多，相应的城市事务也变得异常多样和繁杂，需要一个与城市居民关系密切的且具有政府功能的基层行政组织对城市生活、建设进行管理，而街道办事处正是具有这样特征的基层行政组织。此外，建设街街道办事处还具有街道办社区服务中心，属于街道办一个窗口单位，是公益性的事业单位。街道办事处协助民政等部门进行社会救助、社会保障和兴办福利事业，负责组织社区的教育、科普、文化、体育等工作促进社区建设的有序发展。现代行政工作的方式已经转变为服务行政，为社会提供必要的服务和社会保障是政府的职责，街道办事处具体实施社区建设，履行社区服务职能，为依法行政应有之义。目前，我国城市普遍采取“市-区-街道-社区”的四级管理层次。而在基层，则具体体现为“街居制”——以街道办事处和居民委员会为组织架构，街道办事处作为区级政府的派出机关、居民委员会作为居民自治组织进行日常运作的社区社会管理体制。自1954年出台的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》基本确立了这种城市基层管理体制后，街道办曾发挥过重要作用。然而，随着社会的发展，“街居制”面临困境，四级管理层次的弊端也逐渐显现。在四级管理层次中，街道只是个“二传手”，大量的工作任务被交给社区，直接导致居委会行政化严重。“居委会成为政府的腿脚，自治的功能大大弱化。”并且，目前由于管理层次比较多，人、财、物大都被截留在街道以上。社区没有手段、没有服务资源、没有财力，很多工作难以开展，只能往上反映，“上面重视了就能及时解决，不重视就可能一拖再拖，到最后不了了之。”“看得见的管不着，管得着的看不见”，这是我国城市管理中的积弊。城市规模的发展，使街道办事处管理的人口和区域过大。单位体制改革后，街道办职责包括了原单位的职责，承担的基层社会管理工作过于庞大和复杂，缺乏工作程序，受到的监督较小。街道办事处职责和权力不配套，大量的城市事务需要街道办事处去处理，但街道办事处却没有相应的法定地位和行政权力来承接和处理这些事务。还有诸多问题，是如今街道办所面临的困境。专业社工服务市民更贴身每个公民都要直接面对一个庞大的政府，沟通的不顺畅往往造成社会矛盾的积压。这需要一个中间机构进行传导，如非营利性机构和社会组织，政府可以向其购买服务，必要时还可以对其进行财政上的支持，这样不但可以化解矛盾，还可以提高政府的服务质量，减少政府机构人员，并吸纳各种社会资源。社区综合服务中心，是由社会工作服务机构组织建立一支以社会工作者为主导、包括心理咨询师和康复师等专业人员的跨专业服务团队，秉承“以人为本、助人自助”的社会工作服务理念，以社会工作等专业方法和技术为依托开展社会服务。社区综合服务中心坚持“以家庭服务为核心，以需求为导向”，为社区各类有需要的群体提供家庭服务、青少年服务、长者服务、残障康复、义工发展、人际关系拓展及转介服务等专业化、个性化的优质社会服务。“综合服务的理念体现了服务机构对人的基本需要的理解和尊重，更能够方便服务提供方与社区、居民、服务使用者的多元互动。”请社工来做工作有两个好处。一是他们的身份优势，他们是政府和居民外的‘第三方’，是中立机构，居民从情感上比较认同。第二是他们的专业知识，大到设计问卷、展开调查、确定方案，小到如何与居民沟通，都比居委会工作人员更胜一筹社区综合服务中心虽然刚刚起步，但2008年在广州开始介入社区服务的社工机构，已逐走上轨道。作为广州市实行政府在民间“购买”社区公共服务的试点街道之一，建设街社区综合服务中心于2008年9月开始运作。第一项圆满完成的任务就是运用社工专业手段解决了东四街的乱停车问题。经过两年多的“政府购买社工服务，再由社工介入居民服务”，这样的做法相对居民来说易于接受。如今，随着20个社区综合服务中心试点的启动，广州社工扎根于老百姓日常生活世界，社工服务逐步惠及贫困人口、农民、农民工、儿童青少年、孤寡老人等各类社会边缘弱势人群，越来越多的居民群众将因社工介入社区服务而受惠。2010年9月，广州市举办了政府购买服务供需见面及展示洽淡会，进一步加强了政府部门与民办社工服务机构的相互了解。广州近年来实施了“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革。积极探索社区建设和服务社会化的途径，服务内容从助残扶困等民政部门的传统范围扩展到了文体娱乐、计划生育、青少幼服务、下岗再就业、便民利民等非民政业务范围。服务方式则包括无偿服务、非营利低偿服务及廉价的有偿服务等。按照“属地管理”和“责权利一致”的原则，制定了《关于加强街道工作的意见》。对街道工作职责、事权、经费、编制、监督等五方面的内容重新作了定位和调整，