效率型组织的绩效标准与评估方法的研究

1效率型组织的绩效标准与评估方法的研究王强（东南大学产业组织研究中心博士后研究员）[摘要]组织的绩效标准在某种意义上来说是组织的目标，评估方法的科学则保证了组织绩效信息的真实可靠性、公平性，对组织成员具有导向作用。绩效标准与评估方法制订得不合理、不科学、不完善，对于政府会导致其公共性减弱、经济人色彩浓厚、职能转变迟缓、公共权力运作失范、经济发展缺乏持续的市场动力；对于高校等研究组织会严重影响其科技创新、误导科研人员。本研究拟通过理论分析、案例对比、实地考察调研，重建效率型组织（政府与高校）绩效的考核绩效指标体系和评估机制。效率型组织主要是指政府与国立学校。绩效，一般解释为成绩、成效。该词用在社会经济管理活动方面，其含义是“社会管理活动的结果及成效”。对于效益型组织——公司企业来说的公司绩效，就是这个含义。当绩效用于对效率型组织——政府行为成果的考核时，反映政府的绩效，其含义往往更广泛一些，指政府在社会管理中的业绩、效果和效率，是政府能力的基本体现。所谓政府绩效，就是指政府在管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。政府绩效标准是评判政府管理水平和运作效率的重要依据，应以经济绩效、社会绩效、文化绩效、政治绩效为主要内容。政治绩效主要指政治生产力以及政治产品，即政策的形成与贯彻；经济绩效主要是指经济增长与稳定中政府的导向作用，其中通货膨胀、失业、收入分配等是重要的参数；文化绩效主要指精英文化与大众文化的互补与渗透，以及文化的繁荣与整合；社会绩效主要指社会的稳定与发展，其中安全与犯罪、公平与正义、福利与贫困、稳定与动乱等指标是重要的参数。这几方面绩效的大小反映的是政府能力的大小与强弱。高校对教师、研究人员的绩效标准有缺陷，也会给他们传递错误的激励信号，影响我国科技创新与教育水平的进步。目前效率型组织绩效考核中存在的问题：在中国，谁懂得最多？官员似乎什么都懂，或者应当什么都懂。“以吏为师”，自古如此。学术的是非要指示，文艺的优劣要评判，建筑设计要审定，科研成果要评判。据粗略统计，需要官员审批定夺的事项，仅中央各部委就有两千八百多项，还不算地方各级规定的事项。“上海审批项目数是2027项，开发商如要在沪投资一个建设项目，仅通过各项审批环节所花费的时间就要300天！”1政府官员应管的事情——创造各行业顺利发展的经济环境、法制环境和政务服务——却多半撂了荒。最近上海开始清理审批事项，目标是把审批事项从2000多项减少到1000项左右，建设项目的审批环节要从300天减到100天左右。政府一直忙于考评其他各行各业的业绩，惟独对政府自己这样一个效率型组织的业绩1“在权力与服务间划个等号”，马美菱，《文汇报》，2001年12月18日“文汇时评”栏目。2该如何考评，却研究得不那样深入。举一个例子：长期以来，国有企业效益差，亏损面不断扩大，大家往往从国有企业（效益型组织）身上找问题，如经营机制不活、技术创新能力不强、债务和社会负担过重、富余人员过多等等，却没有意识到问题的根本所在——政府要负的责任。笔者认为，相对于企业的技术创新和管理创新来说，政府的管理创新更具有决定性的作用。特别是政府官员的考核标准，更是起到“指挥棒”的作用，进而影响到国有企业的经营者的行为。国企亏损的根子在政府。文献[23]认为“要在权力和服务之间划等号，取决于管理心态的变化”，“真正端正服务观念”。我认为如果要等官员的心态主动调整过来，恐怕不知要等到什么年月。涉及到自己切身利益的事情——审批多收费多，不是说上级发一个号召就解决问题的，必须有外力驱动。也就是依靠考核办法的改变。用干部要看政绩，但谁来衡量政绩、衡量政绩的标准如何确定，这就是一个效率型组织绩效考核的设计问题。如果没有处理好，就容易演变为凭领导人的个人好恶用干部。“人民选票千万张，不如领导嘴一张”。现在我国所说的政绩，主要是经济实绩，包括产量、税利、招商引资数量等一系列指标，还包括计划生育和社会治安综合治理（发案率、上访率等）指标。还有的地方开始把失业率也列入考核指标，辽宁、山东、江西等地，以省委、省政府的名义出台促进就业政策，把就业工作纳入政府考核目标2。另外还有环保，“我国加强了对省辖城市环保工作的考核和管理，考核的城市数量不断增加，考核指标逐步与国家考核要求接轨，推动了各省城市环境综合整治工作的深入开展。”3对于扶贫工作重点县4，“要建立检查与考核制度。一定要把重点县扶贫开发工作的成效作为重点县领导干部考核的依据。各省抓重点县的成效如何，是判断省扶贫办工作成绩的主要标准之一。”5“在河南内黄县东庄镇，仅县委、县政府下达的重点工作考核指标就达１４项，如果加上年度中心工作、县直部门下达的各种考评，总数不下４０项。这些工作中，能对乡镇全盘工作“一票否决”的就有６项，还有很多单项一票否决。比如报刊征订完不成任务，乡镇宣传工作就要被一票否决；高产示范园建不成，乡镇的种植业工作就被一票否决。一旦被一票否决，第一年通报批评，第二年就要调整领导班子。为了不被一票否决，乡镇干部办法用尽，甚至不惜弄虚作假。”6文献[1]指出，目前政府上级对下级的控制还是传统的压力型体制。“即一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标，而采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”。“根据其完成的情况进行政治和经济方面的奖惩”。其运行过程分为四个阶段：2如何看待当前失业率，白天亮，《人民日报》2002年02月12日第六版；32001：中国环保动作大，秦杰邹声文，《人民日报海外版》，2002年02月11日第十一版；4相对国定贫困县来说，扶贫工作重点县主要有以下三个新意：一、原国定贫困县强调的主要是支持，确定的主要依据是贫困，而扶贫工作重点县突出的是工作（工作力度、工作效果），确定的依据既包括贫困程度，也包括工作决心与举措，体现“有为才有位”；二、国定贫困县基本上采用计划经济模式管理，但扶贫工作重点县则要进行全程跟踪检查，实行动态管理，采用激励机制，体现竞争与“择优先扶”的原则；三、中央对于各省扶贫开发资金的分配不以重点县数量作为唯一依据，还要综合考虑贫困人口数量、农民人均纯收入、人均GDP、人均财政收入等因素；中央扶贫资金主要用于重点县，也可适当支持其他贫困地区，这符合当前贫困人口多分散性的新特点。5如何认识“重点县”，天山，《人民日报》，2002年02月10日第二版；6“一票否决”何其多基层干部盼“减负”，林嵬，新华社郑州2001年４月９日电。3一，指标任务的确定：根据中央的宏观计划，省的计划，与自己竞争的其他地方政府的经济增长与建设情况以及自己的情况制定的，各项指标的增长幅度要远远高于全国、省、主管市的相应增长率。中国人民银行总行研究局局长谢平在2002年2月4日的“21世纪经济报道”上写道：“1998年我参加某省召开的地市厅局长大会，省长要求：保证全国GDP增长8％是政治任务，保证我省GDP增长9％也是政治任务，必须完成，并把经济增长分解为各项硬指表下达给各地市厅局。坐在我旁边的一位老同志说，这个会与1958年大跃进时的大会一模一样。那年这个省GDP增长9％。”二，指标、任务的派发。岗位目标责任制是派发指标和任务的“制度化”方式。上级组织的产值、利润、成本、工资奖金等各项指标体系作为指令性计划指标下达给下级组织，作为下一级组织必须完成的目标责任。奖励措施包括提级、提资、发奖金等，惩罚措施包括限期调离等。三，指标任务的完成，依靠争资金、上项目、铺摊子。资金越多，项目就会立得越多，摊子也会铺得越大，这样一来就会刺激经济扩张，造成到处是工地的热气腾腾的局面。以跑资金、上项目的多少作为考核政绩的标准。四，指标任务完成的评价。评价是通过组织部门对干部的年度考核，干部述职报告以及工作报告双向进行。评价的标准则是项目、资金数量以及各种经济指标的增长幅度。带来问题：从政府的行政效率来看，存在管理效率低下，办事拖拉，投资环境较差。政府行为短期化，好大喜功，追求表面政绩，“数字出官”、“官出数字”、“数字出成绩”，在统计上弄虚作假，有关国民经济指标数字不实7。下级为了减轻自己的指标压力，会突出成绩，隐藏失误，在统计数字上做文章。在我国官本位体制下，数字出政绩，政绩可升官，而又没有一个严格的透明度制度可以监督造假行为，这就刺激各级政府官员利用权力、信息不对称或信息优势来降低本地区（部门）信息的真实性，从中获利。“现在，判断一个地方的政绩如何，基本上还是按经济指标的高低排座次，有些地方更要每年张榜竞赛。爱面子的地方领导上报数字时，便先要打探清楚左邻右舍的底细再进行“调整”。我们总以为，此类争先评优的做法可以激励落后地区，哪知道许多人反做了它的俘虏。这也许正是各级政府领导不肯放弃“数字游戏”的原因之一。”8据文献[18]，2000年湖北各地统计的国内生产总值相继出现大幅度“挤水”，荆州、宜昌、十堰、孝感、恩施等地市州ＧＤＰ共锐减８００亿左右。在湖北省人大的监督下，湖北省各地开始重新评估、核实、订正ＧＤＰ，具体的操作办法是：以１９９８年为调整基数，根据财政收入、投资消费额、地方税收、城镇居民和农民收入等占ＧＤＰ的比重来调减各地ＧＤＰ的核算数，挤掉以前的那些数字水分。多年来，湖北对国内生产总值ＧＤＰ实行省、市、县三级核算，而不是逐级汇总层层上报。由于一些地方领导相互攀比，加上各级统计部门的测算方法、标本选择、人员素质等诸多方面产生的差异，致使ＧＤＰ核算数在省与市州之间、市州与所辖县市之间，形成的一个巨大的“肿块”。到１９９８年，全省地市州ＧＤＰ总数比省政府核算的数字高出８００亿左右。由于各级政府之间存在的“数字肿块”，使省、市州、县市区的ＧＤＰ与工农业产值、税收、投资、消费总额之间无法正常衔接，与本地经济运行的实际情况相距甚远，对于各级政府的科学决策来说，是遗患无穷的祸根i。在数字指标的压力下，连法律机关这样神圣的部门也开始造假。“2000年7月，东北某市公安局下发通知，决定在全市开展为期三个月的追逃专项斗争。通知明确要求各级公安局7财政部日前公布了一项抽查结果，数据表明，资产不实比例在1％以上和利润不实比例在10％以上的分别占全部被抽查单位的50％和51％。资料来源：“数字作假”为何屡禁不止，鲁军，《文汇报》2001年12月27日。8“数字游戏”与机制缺陷，承伟毅，《中国青年报》2001年12月18日。4逃犯的抓捕率要达到50％，通知还规定了一系列奖惩措施。结果，该市辖下的某市公安局降低上网通缉标准，竟将11名属治安案件且已处理完毕的人员列为“追逃对象”，送上“追逃网页”。2000年9月，南方某省一县人民法院审判员熊某因司法造假被县人大常委会撤销了审判员职务。经调查核实，1998年熊某向县法院上报办案数208件，其中假案24件。1999年向县法院上报办案数208件，其中假案133件，两年合计虚报案件157件。近几年来，一些地方和单位以上报的办案数作为评先、评优、评奖的首要条件，将办案任务指标的完成情况与“争先创优”活动挂起钩来。于是，一些单位和个人就不惜采取弄虚作假之手段。从表面上看，以上地方的司法造假案，熊某、林某等法官、干警有个人功利思想在作祟，但问题的根源还有这样几方面：一是工作指导思想的失误。一些单位领导受急功近利思想的影响，认为办案任务完成得越多越好，以此来评判下属的政绩是否突出。对一些执法单位来说，办案“掺水分”，自己也捞到了好处。熊某是一个30出头，工作不到7年的年轻法官，通过虚报案件，分别获省高院、市中院、县政府记功嘉奖，被评为“人民满意的好法官”、“劳动模范”等。”9人民日报文章要求：“法院超期限结案、公安机关立案久拖不破等种种司法低效率现象，是进一步推进法治建设所不能容忍的。但个别司法机关借公布一串串考核数据来代替提高司法效率的努力，又走入了另一个误区。杜绝以结案数的多少为衡量工作成绩好坏的作法。上级领导部门要转变工作作风，不能闭门造车，凭空制订考核工作的内容和方式，不切实际地下压硬性“指标”，分配办案“任务”。效率不仅仅是数据，而应是效益和速度。司法效率决不能等同于