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文章来源:中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题IMF《对成员国汇率政策监督的决定》对中国汇率主权的影响贺小勇华东政法大学教授关键词:IMF汇率主权操纵汇率外部稳定内容提要:2007年6月IMF、通过的《对成员国汇率政策监督的决定》对成员国汇率主权设定了两项重要的法律标准:成员国不得“操纵汇率”和危及“外部稳定”。“操纵汇率”标准的澄清有利于人民币汇率制度在国际法框架下合法性的抗辩;“外部稳定”标准则缺乏法律确定性,不仅忽视了当前国际货币体系的法律特征,而且偏离了国际经济发展的正常规律,其模糊性和针对性特征对中国汇率主权形成极大压力。在以美国为主导的国际金融体系下,中国应坚持汇率主权,提出合理法律主张,妥善化解国际压力,维护国际经济安全和金融安全。自2007年下半年以来,国际社会对人民币汇率问题的关注再次升温,要求人民币快速升值的国际压力明显加大。[1]在美国的强力推动下,2007年6月15日国际货币基金组织(IMF)执行董事会通过了《对成员国汇率政策监督的决定》(DecisiononBilateral文章来源:中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题SurveillanceoverMembers’Policies,以下简称“新决定”),标志着人民币汇率争端由双边谈判转入到以IMF为代表的国际货币体系法律框架之下。与《1977年汇率政策监督的决定》(以下简称“旧决定”)相比,“新决定”在约束成员国汇率主权方面有两项新突破:一是澄清了“操纵汇率”的法律标准;二是引入了“外部稳定”法律概念作为一项新的监督原则。这两项新突破将对我国人民币汇率主权产生重大影响。如何正确认识当前国际货币体系的法律属性,如何从法律层面评估“新决定”对中国汇率主权的影响,以及如何提出合理的法律抗辩,是本文所要讨论的问题。一、国际法框架下国家汇率主权变迁的法律性质问题汇率主权是指国家独立自主确定和调整本国货币与它国货币比价或兑换比率的主权行为。国家汇率主权是否受到限制或受到何种程度限制,近现代以来经历了四种形态的演变过程,即金本位制、布雷顿森林体系、牙买加体系和强化汇率监督阶段,考察汇率主权的历史演变有助于对当前国际货币体系法律属性的理解和认识。1.国家汇率主权的让渡:从金本位制到布雷顿森林体系。第一次世界大战之前,主要西方国家如英、法、德、美等国将其货币与黄金维持固定比值;其它国家货币与这些主要国家货币维持固定汇率,形成了世界性的固定汇率制度,即金本位制。金本位制并非国际协定的文章来源:中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题结果,其事实上只是各主权国家国内法的体现。由于各国并无国际义务维持金本位制,金本位制于第一次世界大战爆发之际顷刻崩溃。[2]在20世纪30年代的经济大萧条时代,各国以绝对国家汇率主权为据,采取“以邻为壑”的汇率政策,即竞争性的货币贬值以扩大本国货物出口与限制国外货物进口。竞争性的货币贬值政策与各种贸易限制措施加剧了世界经济的萧条,最终成为第二次世界大战爆发的经济原因。[3]1944年,在美国布雷顿森林召开了由44国代表参加的国际货币金融会议,通过了《国际货币基金协定》(以下简称IMF协定),建立了以美元为中心的固定汇率体系——布雷顿森林体系。该体系从国际法的角度规范了国家汇率义务:美元直接与黄金挂钩,每盎司黄金兑换35美元,其它国家货币与美元保持固定汇率,汇率上下浮动不得超过1%,否则,各国有义务进行汇率干预。随着布雷顿森林体系的建立,汇率主权被纳入到国际法的调整范畴,形成了汇率的成文国际法律制度。2.国家汇率主权的回归:从布雷顿森林体系到牙买加体系。1971年美国单方面宣布停止美元兑换黄金,其它国家放弃了本国货币与美元的固定汇率义务,这实际上等于宣告了布雷顿森林体系固定汇率制度的崩溃。布雷顿森林体系崩溃后,几经周折,国际社会于1978年通过对IMF协定的修订而形成了新的国际货币制度:牙买加体系,其核心是各成员国可自行选择任何汇率制度。文章来源:中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题牙买加体系实际上反映了当时美国的观点,即外汇汇率的稳定与否取决于各成员国国内经济的发展,而不取决于各国的国际承诺。它完全打破了布雷顿森林体系的理论基础,布雷顿森林体系基于如下理论:只有制定并维持固定汇率的国际法律制度,才能有效约束各国政府的汇率主权行为,保证国际贸易的有效进行。美国之所以一改布雷顿森林体系的原则,主要是因为其国内经济,特别是其黄金储备的急剧下降迫使其采取浮动汇率制度。[4]牙买加体系实际上承认了各主权国家选择汇率制度的自主权,浮动汇率制度被“合法化”,尽管也规定了IMF、对各国汇率政策实施监督,但这种监督机制由于规定过于原则,对发达国家基本没有约束等原因,实践中发挥的作用不大。正如IMF前首席法律顾问约瑟夫·戈尔德(JosephGold)将这种监督机制称之为“软法”,国际货币体系实际上进入到一个“无体系时代”。[5]3.汇率主权的再限制:从牙买加体系到IMF加强汇率监督。进入新世纪以来,美国经常项目赤字规模不断扩大,在经济层面上增加了美国经济运行的风险和脆弱性。对美国贸易盈余的国家和地区用贸易盈余积累的大量外汇储备购买美国国债,[6]从战略角度看使美国过度依赖于与其存在潜在地源冲突和竞争对手的国家提供的资本,在一定程度上受制于它国。因此,美国通过各种措施促使其它经济体特别是新兴市场国家和地区货币升值,来承担解决美国经济在全球经济体文章来源:中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题系中的失衡问题。[7]在美国的强力推动下,2007年6月15日IMF执行董事会通过了“新决定”。在汇率监督原则方面,“新决定”在“旧决定”三项汇率监督原则[8]的基础上,增加了“成员国应避免采取导致外部不稳定的汇率政策”;此外,“新决定”澄清了为获得对其它成员国不公平的竞争优势而实施的“操纵汇率”的认定标准。从法律角度看,尽管“新决定”并没有改变牙买加体系所确立的汇率政策是国家主权的重要组成部分的基本法律框架,成员国对于汇率制度具有选择的自由;但是,其新增加的监督原则与监督指标将会使IMF、对成员国汇率政策监督的范围扩大,增强了汇率政策监督的可操作性,各成员国汇率主权受到明显的多边约束。在国际法框架下,汇率主权经历了让渡——回归——再约束的演绎,美国根据其国家金融战略不断主导国际货币金融体制框架的变迁。当其黄金储备居世界之首时,设计出布雷顿森林体系确立了美元与黄金挂钩、其它国家货币与美元挂钩的固定汇率机制,从而确立美元在世界货币体系中的霸权地位。当其黄金储备下降后,美国则单方面放弃承担美元兑换黄金的国际法义务,积极推动浮动汇率制度的牙买加体系;与此同时,美国与沙特达成协议,沙特出口石油以美元结算。这一安排使得与黄金脱钩后的美元依然能成为世界各国不得不持有的国际结算货币,从而使美元成为事实上的国际货币。在牙买加体系下,美国根本不需要任何黄金作为储备就可发行美元,购买世界上文章来源:中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题它所需要的资源和产品,使得其坐拥世界财富。当美元泛滥、贸易赤字不断膨胀,美国依靠单边力量无法主导国际货币金融秩序时,其又通过加强IMF多边机制,制定出新的监督原则和标准更为具体的“新决定”,对贸易顺差国特别是中国等新兴市场经济国家的汇率主权施加国际法约束,试图将这些国家的金融汇率政策纳入到美国的全球金融战略轨道。简言之,当前国际货币体系的法律属性就是“美元本位制”。[9]美国通过对IMF的控制获得了很强的金融话语权和规则制定权,然后将体现美国国家金融战略的规则披上国际惯例或多边规则的外衣,以“中国责任论”为契机,要求中国遵守这些国际金融规则。对此,我们要保持足够的警惕,不应盲从国际金融规则。美国政治学会会长、哈佛大学战略研究所所长亨庭顿在其《文明冲突与重建世界秩序》一书中,在讨论后冷战时代的全球战略时,列举了西方文明控制世界的14个战略要点,其中第1条是“控制国际银行体系”;第2条是“控制全部硬通货”;第5条是“掌握国际资本市场”。这段话非常深刻地揭示了西方发达国家在国际经济金融竞争和国际货币金融体制中的重大战略步骤。[10]美国前国务卿亨利·基辛格曾一针见血地指出:“如果你控制了石油,你就控制住了所有国家;如果你控制了粮食,你就控制住了所有的人;如果你控制了货币,你就控制住了整个世界。”[11]文章来源:中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题二、关于“操纵汇率”认定的法律问题(一)“操纵汇率”认定标准的澄清问题尽管在牙买加体系下,IMF承认各成员国有汇率安排的主权自由,但在IMF协定第4条第1款中却规定成员国有义务建立相互间有秩序的外汇关系,在汇率安排方面应遵守如下义务:(1)在考虑本国国情的基础上,努力以经济与金融政策促进价格相对稳定的经济增长目标。(2)寻求通过有序的经济金融条件和不会产生异常混乱的货币制度促进稳定。(3)避免为阻止国际收支的有效调整或获得对其他会员国不公平的竞争优势而操纵汇率。(4)奉行同本款各项承诺相一致的汇兑政策。第(1)项和第(2)项义务显然属于“软法”性质,因为用的是“努力”(shallendeavor)和“寻求”(shallseek)等并非具有严格约束性质的措辞,而第(3)项义务则很具体,即“应避免(shallavoid)操纵汇率”,该种措词的使用没有为IMF成员国偏离这些义务留下任何余地。[12]但是,对于何谓“操纵汇率”,IMF一直没有明确的法律解释或认定标准,导致实践中IMF很难明确认定哪个成员国操纵汇率,“瑞典货币贬值争端”就是明证:20世纪80年代初,瑞典将其货币与以德国马克为主的一篮子货币实行钉住汇率。1982年10月8日,当选首相奥利弗·帕姆主政第一天就宣布瑞典克朗贬值16%,贬值理由是恢复瑞典克朗信心和提高瑞典工业竞争力。其它北欧国家向IMF投诉瑞典,认为其贬值是为了谋求不正当的竞争优文章来源:中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题势。IMF执行董事会一周之内召开会议考虑瑞典的汇率政策问题,随后执行董事会根据“补充监督程序”与瑞典举行特别磋商。但最后IMt并没有明确做出瑞典是否构成操纵汇率的决定,尽管在IMF内部广泛认为瑞典货币贬值行为有违反IMF协定第4条第l款第(3)项“不得操纵汇率”之嫌疑。[13]2007年IMF“新决定”从主客观要件方面澄清了“操纵汇率”的认定标准。从客观要件看,所谓“操纵汇率”系指那些事实上已经影响到汇率变动的政策措施,这些政策措施既包括促使汇率变动也包括阻碍汇率发生应有变动的措施。[14]从主观要件看,“操纵汇率”包括两层意思:一是成员国采取的政策措施旨在影响汇率变动;二是成员国有通过低估汇率造成“根本性汇率失衡”的故意,并且成员方造成根本性汇率失衡的目的在于获得增加净出口。[15]根据“新决定”,判断IMF成员国汇率政策是否构成“操纵汇率”,不在于成员国是否对外汇市场进行干预,而主要取决于成员国外汇政策或措施的动机和目的。例如,尽管实行的是浮动汇率制度,各国政府仍会干预和管理外汇市场,各国财政部门和中央银行仍将继续在国际金融市场起重要作用(影响汇率变动),只要相关行为的目的不在于为获得不公平的出口竞争优势,就不构成IMF所规定的“操纵汇率”。再如,各国金融机构关于票据市场、存贷款利息、税收以及政府开支等方面的文章来源:中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题政策和所采取的措施均会直接影响汇率变动,但如果这些政策行为并非旨在影响汇率变动,也不应被视为“操纵汇率”的行为。(二)中国抗辩“操纵汇率”指控的法律理由中国现行人民币汇率制度的基本框架形成于1994年到1996年。根据《外汇管理条例》的规定,中国实行的是单一的、以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度。这一制度安排的目的是,在当局有能力控制汇率波动(在设计之初,主要是防止人民币大幅度贬值,外汇外逃)的前提下,逐步增大人民币汇率制度的灵
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